Não é de hoje o debate sobre a necessidade de preenchimento dos cargos de procuradores dos municípios por meio de concurso público. A Associação Nacional dos Procuradores Municipais (ANPM) batalha, incansavelmente, para o preenchimento dos cargos de assessoria jurídica nos municípios por meio do devido concurso de provas e títulos.
A Constituição Federal de 1988 deu proeminência e dignidade à Advocacia Pública, com destaque à União e aos Estados e Distrito Federal, tendo sido silente em relação aos municípios, tema que tem gerado os mais acalorados debates quanto à possibilidade de assessoramento jurídico nas municipalidades por meio de advogados ou escritórios de advocacia contratados, em suposto desprestígio à realização da função por meios de servidores efetivos.
A par da existência de 5.570 municípios no Brasil, com realidades e cenários os mais díspares possíveis, tramita, no Congresso Nacional, Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que tem por objeto, sinteticamente, a obrigatoriedade de organizar a carreira de Procurador no âmbito municipal.
Ao percorrer os vários períodos da história nacional, há, decerto, marcos importantes, mas, para essa análise, merece realce a previsão contida na nossa atual Constituição sobre a matéria, pois foi a primeira a tratá-la com dignidade constitucional, trazendo inovações importantes e dedicando uma seção específica para versar sobre o tema, além de ter, definitivamente, promovido a sua separação do Ministério Público.
A Carta de 1988 dispensa dois de seus artigos à Advocacia Pública. Logo no artigo 131, a Constituição trata da Advocacia-Geral da União e, a seguir, no artigo 132, aborda a Advocacia Pública nos estados e no Distrito Federal. Não há, contudo, uma menção expressa sobre a Advocacia Pública nos municípios.
Diante da inexistência de norma específica no que concerne aos municípios, tramita, no Congresso Nacional, a PEC 17/2012, que tem por objeto a alteração do artigo 132 da Constituição Federal para estender aos municípios a obrigatoriedade de organizar a carreira de procurador (para fins de representação judicial e assessoria jurídica), com ingresso por concurso público com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, garantida a estabilidade dos procuradores após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho.
Nada obstante o fato de o texto proposto merecer as merecidas aclamações, não se trata de uma alteração constitucional tão simples, e já se explica o porquê. Por mais óbvio que possa parecer, nem todos os municípios brasileiros possuem a mesma realidade. Não é razoável estender o âmbito de aplicação de uma norma jurídica para municípios com cenários completamente distintos.
A distinção que aqui se menciona não é a que se vê em relação às megalópoles, como São Paulo ou o Rio de Janeiro, por exemplo, mas sim a imensa distorção que existe entre municípios de uma mesma unidade federada. A exemplo, veja-se o caso do estado do Piauí, cuja capital, Teresina, possui cerca de um milhão de habitantes, enquanto que há outros municípios, como Tanque do Piauí, cuja população estimada é de 2.719 habitantes no ano de 2017. São cenários completamente díspares e que precisam ser tratados juridicamente de forma diferenciada.
Ao impor uma obrigação para que todos os municípios brasileiros organizem suas procuradorias, a primeira indagação a ser feita diz respeito à possibilidade de todos eles, como o mencionado no exemplo acima, suportarem a estrutura de uma procuradoria, ocupada por servidores efetivos, que ingressam mediante concurso público, com salários que sejam dignos dos cargos que ocupam.
A resposta parece ser das mais óbvias: adianta-se que não. Não existe a mínima possibilidade de existir uma Procuradoria com procuradores concursados nesses municípios, por dois motivos centrais: a um, porque é antieconômico e, decorrente disso, o ente público não suporta manter os cargos; a dois, e mais significativamente, porque não há demanda que justifique a existência do órgão.
A caricatura do exemplo, propositalmente utilizado, de uma cidade de pequeníssimo porte, cuja renda é decorrente, na quase totalidade, de repasses federais ou do Estado, leva a uma série de ilustrações chistosas.
Veja-se: se um município de população aproximada de um milhão de habitantes, capital de um Estado da Federação, possui 34 procuradores efetivos (informação disponível na página eletrônica do órgão), por meio de um simples cálculo chega-se à conclusão de que um pequeno município, como o do exemplo citado (Tanque do Piauí), não pode possuir mais de um procurador. E em caso de férias desse servidor, paralisam-se os serviços ou se contrata emergencialmente algum advogado para fazer a substituição? A situação, por mais jocosa que seja, não é eventual, na medida em que se trata da realidade da maior parte dos municípios brasileiros.
É inquestionável e indiscutível a função que possui a Advocacia Pública para a defesa do interesse público. O cenário ideal deságua para a defesa sempre por meio de advogados públicos efetivos, verdadeiros servidores, que possuam vínculo com a Administração Pública e que não se deixem influenciar pela vontade política, exercendo seus misteres librados de qualquer interferência no campo profissional. Entretanto, nem tudo se passa dessa forma. Assim é que as realidades, distintas, precisam ser verificadas em cada caso concreto, remanescendo ao gestor a margem para a melhor escolha, quando não haja a definição de critérios claros e objetivos para a criação de uma Procuradoria Municipal.
Portanto, a sugestão aqui trazida defende sumamente dois pontos, que, aparentemente antagônicos, são complementares. O primeiro deles é no sentido de que existem municípios que, inarredavelmente, não podem prescindir de uma Procuradoria organizada e estruturada em carreiras, quando haja critérios objetivos para sua criação e, no mesmo plano, existem municípios que, por ausência de demanda suficiente e por falta de recursos, não podem suportar esse mesmo ônus.
O segundo ponto vai ao encontro dos demais. Não existindo uma zona de certeza positiva quanto à necessidade de criação das Procuradorias organizadas em carreira, ou mesmo a existência de uma zona de certeza negativa, concernentemente à completa inviabilidade de criação, e restando uma margem razoável de dúvidas, tal escolha deverá ser político-administrativa, segundo critérios de discricionariedade de quem exerce a chefia do Executivo Municipal, ressalvando a completa possibilidade de controle externo, sobretudo o controle pelo Poder Judiciário, quanto à decisão administrativa, segundo critérios de aferição sempre objetivos.
Depois reclamam da criatividade do judiciário para burlar a CF!
Pela lógica do Advogado, o Município pequeno também não comportaria médicos. Qual a diferença?
Já sei. Nos municípios pequenos não vai ter concurso mais. Tudo nomeado. Como se fosse uma fazenda. E o Prefeito, o Coronel escolhe todos.
É cada uma que aparece!!
Aliás, gostaria de acrescentar no artigo se há real necessidade de se colocar uma matéria como essa na Constituição; sim, a nossa Carta Magna é extensa e prevê muitas coisas. Mas, mais cedo ou mais tarde, teremos que parar de acrescentar penduricalhos e enxugar o texto.
Penso ser perfeitamente possível, nos moldes da Lei da Magistratura, ser o assunto disciplinado por lei complementar, devido à importância do tópico. Porém, totalmente desnecessário ser por Emenda Constitucional
Aliás, gostaria de acrescentar no artigo se há real necessidade de se colocar uma matéria como essa na Constituição; sim, a nossa Carta Magna é extensa e prevê muitas coisas. Mas, mais cedo ou mais tarde, teremos que parar de acrescentar penduricalhos e enxugar o texto.
Penso ser perfeitamente possível, nos moldes da Lei da Magistratura, ser o assunto disciplinado por lei complementar, devido à importância do tópico. Porém, totalmente desnecessário ser por Emenda Constitucional
o artigo desnuda o corporativismo dos procuradores municipais
Um artigo que fala de um um assunto...claramente sem conhecimento de causa.
A luta da ANPM, ou das associações locais, ou dos próprios membros da carreira individualmente, mais do que pela criação de um órgão de procuradoria, nos moldes de AGU ou PGE, é para que o corpo jurídico do município seja composto em observância ao que impõe o artigo 37, inciso II da CF. É fazer concurso público e não o modelo atual de apadrinhamento, por comissão ou inexigibilidade. É desconhecimento de causa também falar da questão remuneratória sem conhcecê-la. Sou procurador num município de 5.000 hab. e ganho R$ 2.500,00. O valor não é justo considerando o trabalho que mesmo esse pequeno município exige, mas tenho plena consciência de que algo em torno do triplo desse valor é incompatível com a capacidade financeira do município (mesmo com profissionais do magistério ganhando quase isso e o prefeito e vice com 24 mil e 15 mil, respectivamente). Quando ingressei no quadro, o município manteve contratação por inexigibilidade, pasme, para fazer o mesmo que eu, por R$ 8.000,00! Depois, o prefeito viu a diferença do trabalho de um procurador com compromisso com o Ente Público e encerrou a contratação, mantendo apenas, hoje, além deste procurador, um Secretário Municipal de Assuntos Jurídicos. E, também para contrapor outro ponto do artigo, não trabalhamos no jurídico com nenhum outro servidor efetivo, mas em parceira com os demais dos outros órgãos da administração quando necessários.
Enfim, a “Procuradoria” não dá custo. E melhoramos muito o passivo judicial do município. Podia escrever aqui o dia todo para demonstrar a infelicidade dos argumentos lançados, mas encerro por aqui e peço apenas ao articulista que faça justiça em outra oportunidade.
É preciso romper com a destrutiva cultura patrimonialista do "spoil system", que insiste em minar o Estado que se propõe a ser democrático e republicano. Um município que não suporta uma Procuradoria não se suporta como entidade política. Sem condições de sustentarem uma máquina administrativa minimamente capaz de operar as funções públicas correlatas ao respectivo perfil constitucional, houve anacrônico e alucinado (anseio que ainda permanece nas tramas políticas locais) movimento de criação de municípios com o exclusivo propósito de acomodar novas gerações de oligarquias (desdobramento daquelas que sempre se alternam nas instâncias dos governos municipais) que dominaram (ainda dominam) a cena política dos mais recônditos rincões de nosso território continental. Isso tudo para que os "herdeiros" do "establishment" tenham um orçamento público para chamar de seu. A Procuradoria institucionalizada é derivação lógica do regime de governo republicano, porquanto é instituição que encarna a fidelidade impessoal à legalidade. Assim, por meio de corpo técnico recrutado com base no mérito, a Procuradoria compensa a potencial deficiência técnica dos gestores eleitos, servindo primariamente à ordem jurídica impositiva, orientando para que o espaço de concretização das escolhas políticas se circunscreva ao campo do que for constitucional e legalmente permitido. Na medida em que opera por meio do regime jurídico-administrativo, em respeito à irrecusável observância do que preceituado no art. 37, "caput" da Carta da República, todo e qualquer município deve ostentar Procuradoria instituída, não como órgão para apadrinhados reverentes e submissos à vontade do gestor, mas como órgão impessoal, fiel à Lei e à Constituição.
Em rigor, sequer é necessário ter previsão expressa no art. 132 da CF. A iniciativa da PEC surge indispensável para neutralizar a nefasta cultura do patrimonialismo. É que, infelizmente, nos municípios brasileiros, predomina a prática do "spoil system", frustrando as esperanças de nosso povo sofrido por uma democracia efetiva e pela consolidação do regime republicano de governo. De fato, há municípios sem condições de sustentarem uma máquina administrativa minimamente capaz de operar as funções públicas correlatas às competências que lhe foram constitucionalmente outorgadas. Longe de antagonizar-se com a instituição regular da Procuradoria, esse quadro é, na verdade, razão eloquente para ter a indispensabilidade dessa instituição. A propósito, é assustadora a quantidade de municípios impedidos de receber transferências voluntárias por força restrições fundadas no maltrato ao regime jurídico alusivo ao emprego dos recursos pelos prefeitos. Orçamento apertado demanda especial zelo no tocante à sua destinação constitucional e legalmente definidas. É deveras extravagante sustentar que, sob a sombra da inexpressividade orçamentária de pequenos municípios, a gestão financeira destes possa ser tratada como conta corrente privada dos respectivos governantes, muitos dos quais mais interessados em enriquecer à custa da frustração dos deveres estatais. Para estes últimos, é natural o discurso contrário ao "inconveniente" representado por um órgão cuja missão básica, além da defesa institucional do ente, seja a de orientar, alertar e conduzir, dentro dos lindes da legalidade, os procedimentos relacionados aos atos governamentais.
Advogado não pode fazer trabalho de procurador. A contratação pela Lei 8.666/93 comporta nada além de atividades pontuais e extensíveis à advocacia privada. A procuratura comporta atos que sobejam em muito àqueles atos privativos do advogado previstos no EOAB, como o poder de polícia da Administração, a gestão da Dívida Ativa e o controle interno de legalidade. Além disso, faz parte do cotidiano administrativo lidar com sigilos fiscal, bancário e dados delicados que exigem agente público de carreira, sem qualquer sombra de possibilidade de mistura de interesses público e privado (incluídos no último os do governo). O Procurador não auxilia nem representa a Administração Pública - ele é a Administração Pública, é o próprio Estado, em juízo e fora dele. O que ocorre na prática é apadrinhamento político. A procuratura é não só serviço essencial, mas Função Essencial, órgão de aparelhamento básico do Estado. É uma "instituição primária do Estado democrático de Direito" (ADI nº 5.296). O que o artigo defende é uma excrescência jurídica e antirrepublicana.
Pela leitura dos comentários acima, infere-se que os colegas interpretaram equivocadamente o que o autor se propôs a analisar.
Inicialmente, fica claro que o autor não é contrário ao concurso público e que tem conhecimento de causa, em razão de ser ex-procurador do estado do Amapá CONCURSADO.
Conheço a história do articulista, que é professor doutor e advogado, que fez sua escolha (decisão de foro íntimo) por essas atividades em detrimento ao cargo na PGE.
Da mesma forma, ao que se sabe, ele não advoga para nenhum município que não possua procuradores concursados. Assim, não vejo a análise do colega como parcial. Ao meu ver, é uma opinião de cunho acadêmico e pragmática, devidamente sustentada.
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