Negar execução ordinária às políticas públicas é precatorizá-las

Nos próximos dias, a PEC 32/2022, também chamada de "PEC da Transição", deve ser apreciada e aprovada pela Câmara dos Deputados, após ela haver sido aprovada em dois turnos no Senado ao longo da semana passada. É, pois, iminente a constitucionalização de mais uma brecha no teto de despesas primárias da União, que se somará às liberações contingentes e de curto fôlego empreendidas pelas Emendas 102, de 2019; 109, 113 e 114, de 2021; bem como 123, de 2022.

Não deixa de ser irônico, aliás, que a sexta emenda constitucional de fura-teto possa vir a ser aprovada definitivamente no exato dia do aniversário de seis anos da Emenda 95, de 15 de dezembro de 2016.

Em se tratando de regras fiscais no Brasil, a ironia anda de braços dados com o cinismo. O acúmulo de regras falseadas o atesta ao longo do tempo. Muito embora não seja necessário um grande esforço de memória, impõe-se destacado compromisso de coerência para puxar o fio da meada. Todavia, é precisamente tal compromisso que se encontra em falta entre os mercadores de soluções rápidas, fáceis e erradas para problemas antigos e complexos.

O país não consegue ordenar legitimamente prioridades por meio do planejamento, tampouco é capaz de equacionar seu conflito distributivo estrutural em relação à regressiva matriz tributária e ao opaco e ilimitado fluxo de despesas financeiras. Por faltar concepção de futuro que mobilize as forças produtivas da economia, não há desenvolvimento socioeconômico que permita superar os impasses de curto prazo. A desigualdade agrava o caos orçamentário e também é por ele acirrada, dada a lógica nacional reinante de "farinha pouca, meu pirão primeiro". Daí se explica porque a riqueza subtributada encontra remuneração muito segura, opaca e alta na dívida pública, enquanto são prometidos ajustes seletiva e exclusivamente direcionados à contenção das despesas primárias.

Como bem definido no artigo 1º, §1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, não há horizonte de sustentabilidade fiscal quando não há ação planejada e transparente, até porque — na ausência de metas claras — faltam os instrumentos de prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar as contas públicas.

Imersos em uma tensão dialética, planejar e controlar deveriam ser desafios complementares da dinâmica orçamentária. Em um cenário ideal e distante da práxis brasileira, a avaliação dos erros e irregularidades do ciclo passado deveria permitir a aprendizagem e o aprimoramento para a próxima etapa. Enquanto o Executivo primordialmente deveria planejar e executar o planejado, o Legislativo deveria se destacar pela capacidade de impor limites e cobrar resultados ao longo dos processos de elaboração, execução e fiscalização das leis orçamentárias.

Entre o ideal e o real, porém, vai uma longa e quase intransponível distância. A interdição fiscal a que seja planejado o futuro comum da nossa vida em sociedade invisibiliza e naturaliza a extrema concentração de renda no topo. Para que não haja uma reflexão sobre as opções de arrecadação e sobre as despesas financeiras, o foco das regras fiscais brasileiras é reduzido apenas à tentativa de conter o tamanho do Estado, reduzindo-o proporcionalmente ao longo do tempo.

O produto almejado é literalmente o estreitamento não só financeiro-orçamentário, mas, sobretudo temporal das políticas públicas. Não há clareza sobre os médio e longo prazos. A regra rígida e inepta de limitação fiscal imposta à ação governamental é duplamente estratégica, porque desloca o conflito distributivo da sociedade apenas para o elenco de despesas primárias e também porque permite ao Congresso absorver o poder político primordial de liberar exceções, a conta-gotas, mediante alterações contingentes à Constituição.

De um lado, o limite ontológico dado pelo teto de despesas primárias opera como um forte inibidor do tamanho do Estado para que não haja pressão por arrecadação tributária proporcional à capacidade contributiva dos mais abastados e também para que o mercado possa se manter como a via preferencial de oferta de bens e serviços, independentemente do quão essenciais sejam eles. De outro lado, o teto atua como um forte indutor do trato balcanizado dos recursos públicos no ciclo orçamentário, já que empodera a dimensão curto-prazista dos parlamentares em detrimento do planejamento de médio e longo prazos.

Em minha última reflexão nesta coluna Contas à Vista, resgatei a alcunha de "Retrato de Dorian Gray fiscal" que eu dera ao ADCT, por ocasião da Emenda 93 e da PEC 241, ambas de 2016.

A opção por fazer ajuste fiscal negando execução ordinária às políticas públicas literalmente custou o acúmulo de dezessete alterações constitucionais, para instituir e/ou manter a mesma hipocrisia fiscal tanto na vigência quase trintenária da desvinculação de receitas da União (DRU) quanto no teto vintenário nas disposições alegadamente transitórias da Constituição de 1988.

A longeva imersão de ambos os instrumentos de ajuste fiscal no ADCT, a bem da verdade, visou desconstruir as garantias de financiamento constitucionalmente adequado dos direitos fundamentais, impossibilitando a sua consecução intertemporalmente planejada. Enquanto a DRU pragmaticamente esvaziou o Orçamento da Seguridade Social, o teto de despesas primárias literalmente congelou os pisos em saúde e educação, mitigando-lhes a relação de proporcionalidade com a arrecadação tributária estatal.

Agora com a PEC 32/2022, estamos, novamente, na iminência de mais uma alteração à Constituição de 1988 tanto para abrir a sexta brecha cínica no teto de despesas primárias, quanto para ampliar novamente o escopo da desvinculação de receitas da União.

Afinal, o que são mais alguns artigos no ADCT, quando tantos e tão recorrentes são os níveis de inadimplemento dos direitos fundamentais e mesmo das normas constitucionais que tentavam conferir racionalidade intertemporal ao conflito distributivo, por meio do planejamento setorial e orçamentário?

O paradoxal é que as regras fiscais brasileiras ou são solenemente ignoradas, ou são alteradas antes de chegarem a ser descumpridas… O teto e a DRU só ainda estão supostamente em pé, porque houve o redesenho incessante da Constituição brasileira em matéria orçamentária para lhes manter provisória e precariamente por décadas no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

O cinismo e a ironia andam tão juntos que algumas, entre as muitas emendas constitucionais que se ocuparam da sobrevivência do teto e da DRU, até tentaram pautar desafios estruturais das finanças públicas, a exemplo do dever inscrito no artigo 4º da Emenda 109/2021 de que fosse enviado plano de revisão das renúncias fiscais que as reduzisse a 2% do PIB até 2029. O prazo de seis meses para tal envio escoou, quando um o plano foi remetido ao Congresso de forma absolutamente inepta pelo Executivo federal e nada saiu, de fato, do papel.

Exemplo análogo se sucede agora com o artigo 6º da Emenda 114/2021, cujo prazo para exame dos fatos ensejadores de precatórios e demandas judiciais expirará no próximo 16 de dezembro:

"Art. 6º  — No prazo de 1 (um) ano a contar da promulgação desta Emenda Constitucional, o Congresso Nacional promoverá, por meio de comissão mista, exame analítico dos atos, dos fatos e das políticas públicas com maior potencial gerador de precatórios e de sentenças judiciais contrárias à Fazenda Pública da União.

§ 1º. A comissão atuará em cooperação com o Conselho Nacional de Justiça e com o auxílio do Tribunal de Contas da União e poderá requisitar informações e documentos de órgãos e entidades da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, buscando identificar medidas legislativas a serem adotadas com vistas a trazer maior segurança jurídica no âmbito federal.

§ 2º. O exame de que trata o caput deste artigo analisará os mecanismos de aferição de risco fiscal e de prognóstico de efetivo pagamento de valores decorrentes de decisão judicial, segregando esses pagamentos por tipo de risco e priorizando os temas que possuam maior impacto financeiro.

§ 3º. Apurados os resultados, o Congresso Nacional encaminhará suas conclusões aos presidentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, para a adoção de medidas de sua competência."

Teto e DRU frustram e, por isso, acabam por adiar a efetividade dos direitos fundamentais. A expansão das demandas judiciais em busca da promessa constitucional de máxima eficácia de tais direitos é um sintoma desse profundo mal estar fiscal.

Durante as emendas constitucionais que parcelaram o pagamento de precatórios no nível federal (ECs 113 e 114/2021) para abrir falseado espaço no teto de despesas primárias às vésperas do calendário eleitoral, a promessa de um levantamento detido das demandas judiciais e dos riscos fiscais a elas associados foi uma forma de suavizar o próprio absurdo de a União deixar de pagar em dia as dívidas impostas, em caráter definitivo, pelo Poder Judiciário. Todavia, tal promessa até os presentes dias não passou de mera intenção retórica.

Se adiar é uma forma de ajustar, obviamente negar execução constitucionalmente adequada aos direitos fundamentais, frustrando a consecução ordinária das correspondentes políticas públicas, é uma escolha pelo risco fiscal de vê-las mais adiante precatorizadas. Eis o real endividamento que o país tem assumido em relação ao déficit de eficácia dos direitos fundamentais, algo que o Judiciário, sozinho, jamais será capaz de equalizar e oferecer respostas. A litigância fiscal aumentará e tenderá a expor abruptamente o quanto rolamos essa bola de neve de cinismo… Ironicamente, a questão em aberto é apenas quando isso ocorrerá.