Yann Teixeira: Unidade federativa e o setor de joias

Os tributos, em praticamente todo globo, ocupam papel relevante na sociedade, isso porque sendo o modelo capitalista (ainda que com algumas variações) a forma econômica seguida em quase a totalidade dos países, pertence à tributação o papel de principal mecanismo de financiamento dos estados. Isto é, competindo à sociedade civil a exploração da atividade econômica, à administração recai obter receitas públicas mediante a exigência de pagamento de prestações pecuniárias obrigatórias sobre situações que revelem riqueza para financiamento dos serviços públicos.

Nesse sentido, tem a tributação relevância ímpar em nossa sociedade, uma vez que configura o mecanismo que permite o Estado atingir as suas funções e, paralelamente, consubstancia parcela relevante dos gastos correntes das atividades econômicas.

Reconhecer a referida estrutura tem importância fulcral, vez que externaliza como a tributação não envolve meras discussões numéricas, mas consubstancia 1) a principal forma de custeio dos Estados, porquanto firmados na economia capitalista, sendo instrumento para garantir os objetivos previstos na Carta Constitucional; e 2) relevante despesa que influencia diretamente aqueles que promovem atividades econômicas, podendo desde incentivar até inviabilizar determinadas atividades.

Ou seja, a tributação tem natureza dúplice, configurando elemento necessário para que direitos e serviços sejam garantidos pelo Estado — desde a proteção à propriedade privada, assim como o acesso à educação — mas igualmente pode significar, caso utilizada de forma desconexa ou exacerbada, impedimento para que atividades econômicas prosperem e, por consequência, inexista o correspondente ingresso de receitas públicas para que o Estado promova suas responsabilidades. Nesse sentido, tal como ocorre com o remédio (do grego Phármakon) que pode ser uma cura ou um veneno a depender de sua quantidade [1], o seu equilíbrio é essencial para que suas finalidades não sejam obstadas.

Nesse contexto, pretende-se apresentar uma proposta de atuação para setor que tem sofrido com políticas tributárias adotadas e unidade federativa que, diante de mudanças na estrutura do Estado, vem sentido reflexos em sua economia.

Excessos envolvendo a tributação da indústria do ouro têm sido recorrentes na história brasileira — seja durante o Brasil colônia com a derrama e subsequente Inconfidência Mineira, seja durante o início da década de 1970 que suscitaram reações do Poder Público após a crise do petróleo para reduzir a elevada evasão fiscal que envolvia o setor (ex vi Decreto-Lei nº 1.370/74 e Decreto nº 75.073/74)

Contudo, a referida posição do Estado brasileiro tem gerado graves prejuízos econômicos e sociais.

Primeiro, trata-se de produto cujo valor é elevado apesar de seu pequeno volume. Nesse sentido, estudos do setor apontam que historicamente a elevada carga tributária (como ocorre atualmente) não resulta necessariamente em redução da atividade econômica, mas sim em uma maior evasão fiscal com respectiva redução de receitas tributárias [2]. Ademais, cria-se forte desestímulo para que atividades do setor se adequem à legislação, fato que gera inclusive graves prejuízos ambientais que afetam toda a sociedade.

Ainda, mais do que uma circunstância específica do cenário brasileiro, experiências em outros países têm demonstrado que configura algo ínsito às atividades econômica minerária e de joalheria serem extremamente sensíveis à carga tributária. Conforme recentes dados referentes à mineração do ouro em Gana tem mostrado, a alta carga fiscal influencia para que mais de 35% da extração do minério no referido país africano tenha origem em operações ilegais[3].

Segundo, o arranjo tributário brasileiro, em que as joias produzidas com o ouro para venda no mercado interno sofrem o encargo de diversos tributos, notadamente 1) IOF [4], 2) ICMS, 3) IPI, 4) PIS, 5) Cofins, 6) IRPJ, e 7) CSLL, assim como da 8) CFEM, que apesar de não configurar um tributo em sentido estrito — trata-se de uma compensação financeira pela exploração de mineral que é um bem da União a teor do inciso IX do artigo 20 da CF — configura um encargo estatal que onera a cadeia produtiva. Paralelamente, sobre a atividade econômica que exporta o ouro sob sua forma bruta, tem-se a imunidade do ICMS (artigo 155, §2º, X, "a", e XII, "e", da CF), do IPI (artigo 153, §3º, III, da CF), do PIS e da Cofins (artigo 149, §2º, I, da CF).

Ademais, ainda que a indústria joalheira se especializasse para focar exclusivamente na exportação, a desoneração tributária da atividade exportadora é mitigada à medida que a cadeia produtiva aumenta [5] diante, por exemplo, da cumulatividade residual decorrente da estrutura tributária brasileira, em que não há uma efetiva natureza não-cumulativa que permite que os custos tributários sejam desonerados na exportação [6]. Ou seja, de toda forma há inequívoco (des)estímulo tributário para que não haja cadeia produtivas mais avançadas para agregar valor ao minério.

Assim, é necessário pensar em alternativas para quebrar com o ciclo histórico negativo que a tributação brasileira tem gerado ao setor de joias, notadamente: 1) elevada carga tributária que, a despeito de criação de distintos controles, apenas tem conduzido em minar o setor e aumentar a evasão fiscal; e 2) incentivo tributário pernicioso para que da extração do ouro haja sua respectiva exportação em sua forma bruta, que, ainda que gere riqueza, não tem o condão de realmente promover mudanças econômicas, vez que não há agregação de valor ao minério — como bem demonstra a experiência do Brasil colonial [7].

A par da necessidade de refletir sobre propostas ao setor joalheiro, é igualmente preciso apresentar propostas para o DF diante da mudança que ocorre na matriz econômica da unidade federativa.

No DF, estudos apontam que se antes quase 50% dos postos formais eram decorrentes da administração pública e de serviços de utilidade pública, a partir de 2017 esses passaram a representar apenas 37,8% dos postos de trabalho [8], sendo que a participação tende a diminuir ainda mais no cenário contemporâneo de redução de gastos públicos. Nesse contexto, agentes econômicos e políticos têm percebido que, se não ocorrer uma significativa alteração na economia do DF, haverá nefastos impactos sociais e também para as contas públicas da região [9].

Diante dos referidos cenários que envolvem o setor e também a unidade federativa, propõe-se a criação de uma Zona de Processamento de Exportação (ZPE) no território do DF voltada para o setor joalheiro.

As ZPEs são, nos termos do conceito adotado pela OMC [10], áreas estabelecidas em determinado país onde as barreiras comerciais são reduzidas e há criação de outros incentivos para atrair investimentos estrangeiros, sendo que, apesar de os referidos incentivos diferirem em cada caso, em regra tomam a forma de benefícios fiscais, como redução de alíquotas ou isenções fiscais, do que subsídios na forma de transferência de numerário às empresas instaladas na ZPE.

No Brasil, a sua instituição se deu ao final da década de 1980 com o Decreto-Lei nº 2.452/88. Atualmente, o marco legal das ZPEs é previsto na Lei nº 11.508/07 que, na redação vigente do seu artigo 1º, estabelece que possuem como finalidade o desenvolvimento da cultura exportadora, fortalecimento do balanço de pagamentos, promoção de difusão tecnológica, redução de desequilíbrios regionais e o desenvolvimento econômico e social do país.

Nesse sentido, a legislação arquitetou regime jurídico diferenciado às empresas instaladas em ZPE, adotando, dentre outros elementos, regime de importação e exportação simplificado, regramento cambial diferenciado, bem como a não incidência [11] de tributos na aquisição de bens ou serviços importados e do mercado interno. Em relação à última característica, as principais características que envolvem o regime tributário da ZPE podem ser assim sintetizadas:

— Não incidência na importação ou aquisição no mercado interno de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem de 1) PIS, 2) Cofins, 3) PIS-Importação, 4) Cofins-Importação, 5) IPI, 6) II, 7) AFRMM, 8) ICMS. Para tanto, exige-se que os produtos sejam utilizados no processo produtivo da mercadoria final a ser exportada, sob pena de, caso a mercadoria seja destinada ao mercado interno, haver o recolhimento dos tributos outrora desonerados sobre os insumos adquiridos [12].

— Não incidência na importação ou aquisição no mercado interno de máquinas, de aparelhos, de instrumentos e de equipamentos para incorporação ao ativo imobilizado de 1) PIS, 2) Cofins, 3) PIS-Importação, 4) Cofins-Importação, 5) IPI, 6) II, 7) AFRMM, 8) ICMS. Para fruição do benefício, exige-se que os referidos sejam necessários às atividades da empresa e incorporados ao ativo imobilizado, não podendo ser revendidos antes de decorrer dois anos do fato gerador, para fruição do benefício fiscal de 1) PIS, 2) Cofins, 3) PIS-Importação, 4) Cofins-Importação, 5) e IPI, enquanto não podem ser antes do transcurso de cinco anos para isenção do 6) II, e 7) do AFRMM [13].

— Não incidência na importação ou na aquisição no mercado interno de serviços de 1) PIS, 2) Cofins, 3) PIS-Importação, 4) Cofins-Importação [14].

Ademais, em 10 de outubro de 2021, com a publicação da Lei nº 14.184, houve a revogação do compromisso mínimo de exportação para as empresas estabelecidas em ZPEs, de modo que as empresas instaladas nas referidas zonas não têm mais o dever de auferir ao menos 80% de seu faturamento com vendas ao mercado externo.

Ou seja, a criação de ZPE voltada para o setor joalheiro no DF tem o condão de permitir que o setor floresça sem que haja obrigação que limite a forma de sua atuação. Ademais, para a unidade federativa, há inequívocos ganhos, pois 1) estudos apontam que a cadeia de agregação de valor, promovida pelo setor joalheiro, gera significativos efeitos multiplicadores na economia pela criação de empregos [15] que se dá de forma muito mais acentuada que, por exemplo, nas atividades de extração mineral; e 2) considerando que caso as mercadorias produzidas em ZPE sejam destinadas ao mercado interno haverá o recolhimento de tributos (notadamente o ICMS de titularidade do DF), a tendência é aumento de arrecadação tributária à unidade federativa, pois, conforme experiências de outras unidades federativas têm demonstrado [16], a redução da carga tributária incidente sobre o setor joalheiro tem conduzido no respectivo crescimento da arrecadação.

Por todo exposto, entende-se que a criação da ZPE no DF — que pode ser apresentada por proposta do Poder Público ou mesmo por ente privado a teor do artigo 2º da Lei nº 11.508/07, na redação dada pela Lei nº 14.184/21 — terá o condão de influenciar na destinação do ouro extraído nacionalmente para a indústria de joias, modificando o custo de oportunidade de ser vendido ao exterior como uma commodity, isto é, uma mercadoria em seu estado bruto, para sujeitar a processo produtivo em que se agrega valor à mercadoria final, gerando mais empregos e recursos tributários para promoção dos serviços públicos que recaem sob a responsabilidade do DF.