PL nº 2.224/2021: riscos, retrocessos e inconstitucionalidades

Introdução
No momento de turbulência institucional, disputas extremistas, insegurança econômica e jurídica e retrocesso democrático por que passa a nação brasileira, todos os holofotes parecem voltados às principais figuras — antagônicas — da corrida presidencial.

Disputas midiáticas, institucionais e sociais tendem a ocupar toda a pauta de discussões, com consequente letargia com relação a outras questões, igualmente importantes para o desenvolvimento e estabilidade sociais.

Nesse sentido, não se pode negligenciar iniciativas — notadamente legislativas — relacionadas a temas que interessam profundamente a todos os cidadãos e que dizem respeito, em última análise, ao seu dia a dia, inclusive quanto à possibilidade de conhecer/acompanhar/controlar a ação pública.

Exemplo eloquente do movimento tendente ao retrocesso democrático — e que, portanto, deve ser objeto de acurada consideração pela sociedade —, é o PL 2.224/2021, que traz a possibilidade de cobrança pelo acesso a dados públicos.

Seus dispositivos, para além de alterar completamente a lógica vigente em termos de transparência e governo aberto, podem criar situações de verdadeira restrição — ou exclusão — da cidadania quanto a informações de seu interesse legítimo.

À consideração do projeto se presta este breve ensaio, cujas conclusões se assentam integralmente sobre as consagradas noções de governo aberto e governo eletrônico.

Governo aberto: conceito, estado da arte e perspectivas
A noção moderna de governo aberto ganhou força a partir do ano de 2009, no início do governo americano de Barack Obama, cujo ato inaugural foi um memorando sobre o tema [1], assim posto em destaque sem precedentes em nível mundial.

Fundamenta-se na compreensão de um governo acessível, responsivo e accountable, mais próximo e permeável aos cidadãos, e estruturado sobre os pilares da transparência, participação democrática e colaboração.

Sua disciplina no sistema brasileiro se dá pelo Decreto nº 10.1060/2019, que institui a Política Nacional de Governo Aberto, cujas diretrizes são: o aumento da disponibilidade de informações sobre as atividades governamentais; fomento à participação social nos processos decisórios; estímulo ao uso de novas tecnologias que fomentem a inovação, o fortalecimento da governança pública e o aumento da transparência e da participação social na gestão e prestação de serviços públicos; e o aumento da transparência, do acesso à informação e da utilização de tecnologias.

A conscientização quanto à importância de uma maior, mais fácil e constante interação com a administração pública foi coroada pela criação, em 2011, da Open Government Partnership [2], voltada à promoção, fortalecimento e fomento da transparência, accountability, participação democrática, inovação tecnológica e combate à corrupção.

Suas ações são orientadas pela coprodução, com o envolvimento de diversos atores, estatais e não estatais, e se desenvolvem a partir da formulação conjunta de planos de ação, em que é feito um diagnóstico das principais demandas e fragilidades em termos de abertura governamental, com a proposição de alternativas para a sua superação.

O Brasil é um dos cofundadores da iniciativa, que conta atualmente com 78 países e um crescente número de governos locais e representantes da sociedade civil aderentes.

Além dessa, digna de registro a parceria brasileira com a OCDE para o compartilhamento de boas práticas e experiências para a implementação de reformas no setor público e fortalecimento de políticas de Governo Aberto [3].

A adesão a tais instrumentos não vem sendo, porém, suficiente para afastar avaliações negativas quanto à abertura e transparência: a própria OCDE, ao proceder à análise de tal contexto — a pedido do próprio governo brasileiro —, fez veemente alerta quanto aos retrocessos dos últimos dez anos.

Aponta que:

"(…) existem lacunas e desafios de implementação, juntamente com preocupações significativas sobre um recente aumento da atividade do executivo, principalmente através da aprovação de decretos e medidas provisórias, que deixam de lado o Legislativo em seu papel de órgão independente responsável pela elaboração de leis. Há também preocupações de que uma revisão contínua da legislação (…). A introdução de terminologia ampla e imprecisa na legislação de segurança e contraterrorismo tem sido central para o fechamento do espaço cívico e restrições à sociedade civil em todo o mundo, levando à aplicação arbitrária de leis e à criminalização de atividades de outra forma pacíficas e legítimas. De acordo com o Relatório de Expressão Global 2021 do Artigo 19, que avalia o estado da liberdade de expressão ao redor do mundo, o Brasil caiu de um ambiente 'aberto' para um ambiente 'restrito' nos últimos dez anos, com limitações à liberdade de expressão afetando uma ampla gama de grupos como organizações da sociedade civil (OSC), sindicatos, comunicadores, indígenas, acadêmicos, artistas, políticos e figuras públicas. O Brasil experimentou a maior queda do mundo nesta área (…). É fundamental para o Brasil deter este declínio e restaurar esse direito democrático fundamental. (…) Faltam dados oficiais, abrangentes, desagregados e padronizados em todo o país (…)." (OCDE, 2022, fls. 18/19-20)

E orienta a adoção de medidas para o combate aos entraves observados: adoção de uma definição única de Governo Aberto; atualização do Decreto 10.160/19 e estruturação normativa harmônica; desenvolvimento de uma estratégia de governo aberto federal; criação de uma Secretaria de Governo Aberto e Integridade e Coordenadores Institucionais de Governo Aberto; criação de um Conselho Nacional de Governo Aberto; aprimoramento do sistema de monitoramento e avaliação das reformas relacionadas ao assunto; capacitação de servidores.

É inquestionável que passamos por grandes desafios, em que direitos e garantias até então tidos como plenamente assimilados e intocáveis sofrem ataques sem precedentes na era democrática — e que, portanto, demandam intensa e extensiva mobilização de toda a sociedade e instituições.

Governo eletrônico: conceito e disciplina no direito pátrio
A ideia de governo eletrônico, ou e-government, pressupõe o emprego da tecnologia da informação em prol dos serviços públicos para a eficiência e atuação permeável à população, com disponibilização de informações e dados de interesse geral da forma mais ampla, acessível, apropriável e replicável possível.

Ganhou maior impulso no Brasil no início dos anos 2000, quando foi criado o Programa de Governo Eletrônico do Estado e constituído um Grupo de Trabalho Interministerial para examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas às novas formas eletrônicas de interação, através do Decreto Presidencial de 3 de abril de 2000.

Também em abril de 2020 foi editado o Decreto federal 10.332/2020, que institui a Estratégia de Governo Digital para o período 2020-2022 na administração federal.

O principal diploma sobre o tema é, porém, a Lei n. 14.129/2021, que traz princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e o aumento da eficiência pública.

São de interesse direto para o desenvolvimento deste ensaio o seu artigo 3º, que elenca princípios, consagra a desburocratização, modernização, fortalecimento e simplificação da relação do poder público com a sociedade, mediante serviços digitais, acessíveis inclusive por dispositivos móveis (inciso I); o incentivo à participação social no controle e na fiscalização da administração pública (inciso V); a simplificação dos procedimentos de solicitação, oferta e acompanhamento dos serviços públicos, com foco na universalização do acesso e no autosserviço (inciso X); a eliminação de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido (inciso XI); a interoperabilidade de sistemas e a promoção de dados abertos [4] (inciso XIV); o estímulo a ações educativas para qualificação dos servidores públicos para o uso de tecnologias digitais e a inclusão digital da população (inciso XX); a implantação do governo como plataforma e a promoção do uso de dados, preferencialmente anonimizados, por pessoas físicas e jurídicas de diferentes setores da sociedade (inciso XXIII); a adoção preferencial, no uso da internet e aplicações, de tecnologias, de padrões e de formatos abertos e livres (inciso XXV).

O artigo 14 estabelece que a prestação digital de serviços públicos deverá ocorrer por meio de tecnologias de amplo acesso, inclusive pela população de baixa renda ou residente em áreas rurais e isoladas, sem prejuízo do atendimento presencial, e o 17, §2º trata do acesso das instituições científicas, tecnológicas e de inovação às redes de conhecimento.

O respeito à transparência e o acesso gratuito às plataformas de governo digital estão contemplados nos artigos 25 e 27, I, e o artigo 29 aborda a livre utilização de dados publicizados pelos prestadores de serviços públicos.

A possibilidade de qualquer cidadão pleitear a abertura de bases de dados, e a regra de que as bases de que não constem informações protegidas são automaticamente consideradas passíveis de abertura constam do artigo 30.

Há ainda regras segundo as quais a inexatidão de bases de dados não pode ser invocada para a sua não abertura; os gestores de dados deverão primar pela interoperabilidade — cujos custos ficarão necessariamente a cargo da administração; a transparência e controle social deverão ser fomentados (artigos 32, 39, 41 e 45).

Tais premissas traçam a lógica do governo eletrônico, a marcar toda interação público-privada em termos de informações e dados.

O diploma trouxe um sistema organizado e em consonância com os princípios basilares do nosso ordenamento: democracia, soberania popular, participação e controle sociais, isonomia/impessoalidade, transparência e, principalmente, a noção de que os dados públicos não são de propriedade de quem quer que seja; são titularizados de forma indistinta e esparsa por toda a sociedade — e devem, portanto, estar a todos acessíveis, sem restrições.

PL 2.224/2021: riscos, retrocessos e inconstitucionalidades
Não obstante o bem acabado sistema posto pela legislação supra referida, há, conforme noticiado, iniciativas voltadas à sua alteração, com subversão de um de seus valores fundamentais, qual seja, o de amplo, irrestrito e isonômico acesso aos dados e informações, sem a criação de quaisquer obstáculos, quer técnicos, quer burocráticos ou financeiros.

Não que a uma lei ordinária não seja dado alterar aquela atualmente vigente; fora de discussão tal possibilidade, tendo em vista inclusive a legitimidade democrática do legislador.

O que não se admite é que nova regra venha a subverter toda a lógica científica, empírica e universalmente construída, consagrada e vigente, com o comprometimento de valores fundamentais da transparência, isonomia, participação social e, em última análise, da própria democracia.

Qualquer diploma com tal pretensão coloca-se em colisão direta com os valores constitucionais basilares — alçados, inclusive, à condição de cláusulas pétreas.

É o que se verifica com o PL 2.224/21 (Projeto de Lei de API Dados Abertos), que estabelece que o acesso e processamento de dados passam a ser passíveis de cobrança do usuário — com inquestionável prejuízo dos mais vulneráveis, para o quais tal cobrança pode representar obstáculo intransponível.

Em um país em que mais de 33 milhões de pessoas passam fome [5], a pretensão de monetizar a disponibilização de informações e dados públicos pode simplesmente inviabilizar tal acesso.

Mais que isso: cria tendência a prestigiar grandes conglomerados econômicos em detrimento das pequenas empresas, a exemplo das startups, carentes de capacidade financeira para investir — de modo que os dados relacionados à sua esfera de atuação muito provavelmente ficarão relegados a um segundo plano.

Nesse sentido, poderão experimentar extraordinário impulso os dados atinentes às grandes empresas, ficando os demais esquecidos nos porões da administração pública.

Tal cenário é ruim não só para as empresas diretamente afetadas, mas para toda a sociedade, que se verá impedida de conhecer determinados dados e informações relevantes, em especial os jornalistas, com potencial comprometimento da liberdade de imprensa.

Daí decorrerá o comprometimento do controle social, da participação democrática, e a estagnação em diversas áreas do conhecimento e prestação de serviços: os dados abertos são um importantíssimo incentivo, constituem matéria prima para o desenvolvimento de estratégias simples, gratuitas, porém capazes de melhorar a vida das pessoas, representando importante vetor de transformação digital e social.

Vale citar, exemplificativamente, o desenvolvimento de aplicativos de acompanhamento de itinerários de ônibus na cidade de São Paulo, desenvolvido a partir da abertura dos dados da CET; o projeto Operação Serenata de Amor, pelo qual é possível acompanhar os gastos dos congressistas brasileiros [6]; o desenvolvimento do CoronavirusWatch [7], plataforma desenvolvida pelo International Research Centre on Artificial Intelligence da Unesco, que congrega dados mundiais a respeito da pandemia, e que viabilizou a concepção de estratégias de combate ao vírus; o programa Visualize no Malaria, do governo de Zâmbia, pelo qual foram cruzados os casos da doença com as respectivas regiões geográficas, resultando em uma mais racional e eficiente distribuição de recursos, com decréscimo de 85% no número de casos e 92% de óbitos.

Todas essas ferramentas somente se fizeram viáveis pela disponibilização — aberta e gratuita — de dados.

Nesse ponto, aliás, de se registrar que o PL não contou com qualquer contribuição ou debate com a sociedade, com inquestionável comprometimento da sua legitimidade; ao ceifar o cidadão das discussões, chegou-se a um resultado autocentrado no governo, sem ponderar as demandas, a experiência e o know-how de diversas organizações da sociedade civil que há muito se dedicam ao tema.

Vale consignar, ainda, que a pretensão já havia sido inserida no texto original da Lei 14.129/21 — no que seria seu artigo 29, §3º, oportunamente vetado em decorrência inclusive do clamor popular gerado pela possibilidade de cobrança por acesso a dados públicos.

Outro aspecto crítico do projeto é a sua indiferença à LGPD, vez que não traz limites quanto aos dados a serem negociados, criando risco de exposição de dados pessoais e sensíveis — indistintamente comercializáveis.

O PL não traz parâmetros de segurança, controle e gestão de risco, admitindo, assim, uso indevido e violações da segurança — e pior: busca impor às atividades de coleta, gestão, proteção e disponibilização lógica típica de mercado, ignorando o fato de serem expressão do interesse público, a ser, portanto, financiado pelo orçamento público, como todas as demais políticas públicas — o que não exclui de fomento de iniciativas privadas de interesse geral.

O que se espera do Estado é justamente o estímulo à inovação — da qual dependem a eficiência, a efetividade e a qualidade da ação pública —, e não a sua repressão decorrente da dificuldade de atores não estabelecidos e sem capacidade econômica desenvolverem novas tecnologias.

São várias as normativas internacionais nesse sentido, a exemplo da Carta Internacional de Dados Abertos da Parceria para o Governo Aberto de 2015 que consagra a gratuidade como um dos princípios fundamentais dos dados abertos [8], e da Carta de Princípios de Dados Abertos da OCDE [9].

Estudo do European Data Portal qualifica dados públicos como uma nova fonte de desenvolvimento, e aponta os valores do seu mercado: em 2019, seria de 184,15 bilhões de euros, com a mobilização de mais de um milhão de trabalhadores; para 2025, a previsão é de 199,51 bilhões de euros, e quase dois milhões de agentes (p. 4, 2020).

Países como Austrália, Canadá, Reino Unido e Irlanda [10] seguem à risca essa orientação de abertura, gratuidade e incentivo à inovação, com vistas, inclusive, a se tornarem mais competitivos internacionalmente em termos de economia digital. Adotam a visão política de dados abertos como infraestrutura, e não mera prestação de serviços — a demandar, portanto, investimentos públicos massivos.

Conclusões
Cobrar pelo acesso a dados públicos é — até intuitivamente — indesejável e desarrazoado. Mais que isso: ofende princípios constitucionais basilares, com o comprometimento da isonomia, do controle social e da própria democracia.

A falaciosa — e por vezes sedutora — ideia de que poderia se tornar interessante fonte de receitas e contribuir para o aprimoramento dos meios e processos de disponibilização de dados não se sustenta.

A uma, porque a abertura de dados não deve ser encarada como uma prestação de serviço, mas sim como infraestrutura, como aspecto organizacional estruturante do Estado democrático de Direito e política pública focada nas necessidades e demandas da sociedade.

A duas porque não se pode entender por jurídica e legítima qualquer auferição de valores pelo Estado que se opere em detrimento de direitos do cidadão, e de forma a criar "classes" diferentes de demandas e pleiteantes, a partir do discrímen único da questão financeira.

Fundamental, portanto, a mobilização da sociedade — e das instituições em geral — com vistas a impedir tamanha subversão do sistema jurídico vigente, e rechaçar o texto proposto no PL 2.224/2021.

Referências:

. CLAD, 2016. Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (CIGA), aprovada pela XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Disponível em https://clad.org/wp-content/uploads/2020/07/Carta-Iberoamericana-de-Gobierno-Abierto-07-2016.pdf. Acesso em 12 ago 2022.

European Data Portal. The economic impact of open data. Oportunities for value creation in Europe. 2020. Disponível em https://data.europa.eu/sites/default/files/the-economic-impact-of-open-data.pdf. Acesso em 18 ago 2022.

OCDE. Revisão sobre governo aberto no Brasil. Avançando para uma agenda de governo aberto integrada. 2022. Disponível em https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=1150_1150753-0jb6duhpek&title=Revisao-da-OCDE-sobre-governo-aberto-no-Brasil-Avan%C3%A7ando-para-uma-agenda-de-Governo-Aberto-integrada%20OECD. Acesso em 15 ago 2022.

OCDE. Assessing government iniciatives on public sector information. A review of the OEDC Council Recommendation. OECD Digital Economy Papers, No. 248, OECD Publishing, Paris. Disponível em https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5js04dr9l47j-en.pdf?expires=1661961638&id=id&accname=guest&checksum=AF07C9151F25670861D5A5A344A2388A. Acesso em 15 ago 2022.