As ADPFs e a necessidade de autocontenção do STF

Temos visto o aumento, quase exponencial, das arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) no Supremo Tribunal Federal. O STF publicita estatísticas, e as ADPF já são 13,7% das ações do controle concentrado [1]. O gráfico, mesmo desatualizado, retrata a situação, cujo efeito menos grave é o abarrotamento da pauta plenária.

Pelo evoluir, em breve serão mais ADPFs do que de ADIs. Estas somam, desde 1988, cerca de 7.500 [2]; enquanto aquelas 1200; porém, desde 2000 [3].

É fácil apontar as causas da “propulsão” de ADPFs, em especial das confederações patronais, que têm poder econômico. O objeto de impugnação é tão amplo e indeterminado que é praticamente indefinível o conceito de “ato de poder público” para fins do artigo 1º da Lei nº 9.882/99 [4].

Para tanto, não houve autocontenção do STF, que acolhe atos comissivos e omissões das várias esferas de poder; situações fáticas violadoras (“o estado de coisas inconstitucional”); súmulas não cogentes, além dos atos normativos citados naquela lei (leis pré-constitucionais e municipais, v.g.). Com boa retórica argumentativa e a flexibilização do STF sobre o requisito da subsidiariedade, atacam-se até decisões judiciais irrecorríveis e irrescindíveis.

Foi o ocorreu, aliás, quanto à recente decisão de cabimento da ADPF 944/DF, da Confederação Nacional da Indústria (CNI). Já comentamos sobre essa ação. [5] O STF entendeu, por maioria, superar preliminares. O mérito não foi ainda apreciado.

Os argumentos meritórios da CNI são, todavia, equivocados: sustentam-se na impossibilidade de a Justiça do Trabalho (JT) reverter condenações (de pagar) para destino diverso do fundo do artigo 13 da Lei de Ação Civil Pública (FDD [6]).

Inexiste na JT fundo específico, com assento do Ministério Público do Trabalho. Há inclusive inércia legislativa reconhecida na ADO 27 [7]. E as reversões ordenadas, usualmente in natura ou em dações em pagamento, arrimam-se no princípio constitucional da reparação integral dos bens lesados: reparar prejuízos sociais de modo célere, adequado e diretamente, sob contraditório e garantias do dever de fundamentação e da ampla defesa dos réus; os quais, na maioria das execuções, anuem com tais reversões, a considerar o benefício que geram na comunidade. As verbas não são públicas quanto à fonte e nem afetadas orçamentariamente. São condenações públicas apenas quanto ao seu destinatário — a coletividade. Em regra, os réus são empresas empregadoras. E nem tocamos no “gargalo” do contingenciamento dos recursos do FDD [8]. Ao fim e ao cabo, pretende a CNI engessar as essências interpretativa dos juízes e consensual da JT, para engordar fundo que não atende interesses coletivos dos trabalhadores.

Nossa preocupação extravasa a ADPF 944 e o abarrotamento do STF: funda-se no princípio da separação dos poderes e na sua saudável dinâmica. O Judiciário no Estado de Direito, pela sua legitimação, cabe a última a palavra, compreendida como “último recurso”, ultima ratio. Especialmente o STF, voltado a se pronunciar em ADPFs em situações constitucionalmente graves. A ADPF não é ação ordinária, mas de extraordinário cabimento.

Ainda que a ADPF integre o sistema de controle da supremacia constitucional, a democracia requer que o STF não se adiante a controles que devem ser prioritariamente realizados pelas instâncias próprias e mais próximas: pelo Parlamento, enquanto fiscalizador político do Executivo; pelos tribunais, judicialmente, motivados por recursos de por interessados; pela sociedade, pelo voto e cidadania ativa, em censura de atos públicos contrários à res publica. Até porque as decisões meritórias de ADPFs, vinculantes, podem conduzir o outro abarrotamento: o de reclamações constitucionais.

Esperamos temperança do STF quanto ao mérito da ADPF 944 e maior autocontrole no conhecimento dessas ações. Salutar será a eclosão de jurisprudência constitucionalmente adequada e tendencialmente defensiva do conceito de “ato do Poder Público”. Afinal, este não deve ser o “buraco negro jurídico” [9] do sistema objetivo de controle da Constituição, a atrair todos os atos da República para “centro plenário” dos 11 ministros.

[1] STF – Estatísticas: acesso https://transparencia.stf.jus.br/extensions/controle_concentrado/controle_concentrado.html, em 19/11/2023.

[2] ADI 1 – Número Único: 0003935-39.1988.0.01.0000 – Origem: RO – Relator: MIN. CÉLIO BORJA

[3] ADPF 1098 – Número Único: 0089717-31.2023.1.00.0000 – Origem: MG – Relator: MIN. GILMAR MENDES.

[4] Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.

[5] Vide: “O destino da ADPF 944/DF e de outras propostas genericamente contra ‘decisões judiciais proferidas no âmbito da Justiça do Trabalho’”: https://www.migalhas.com.br/depeso/360396/o-destino-da-adpf-944-df-e-o-principio-do-juiz-natural-do-trabalho, acesso 22/11/2023.

[6] Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD. V. https://www.gov.br/mj/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/consumidor/fundo-de-defesa-de-direitos-difusos#fundo.

[7] STF – ADO 27, Rel. Cármen Lúcia, de 28/08/2023. “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. REGULAMENTAÇÃO DO FUNDO DE GARANTIA DAS EXECUÇÕES TRABALHISTAS PREVISTAS NO ART. 3º DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 45/2004. PROJETO DE LEI EM TRAMITAÇÃO HÁ DEZESSEIS ANOS. CONFIGURAÇÃO DA INERTIA DELIBERANDI. PRECEDENTES. INSTITUIÇÃO DO FUNDO DE GARANTIA DAS EXECUÇÕES TRABALHISTAS COMO GARANTIA DA EFETIVIDADE DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO JULGADA PROCEDENTE.”

[8] Cf. HERMES ZANETT JR. e EDILSON SANTANA GONÇALVES FILHO, “O destino dos valores de ações civil públicas na ADPF 944 do STF, in https://www.conjur.com.br/2023-nov-17/o-destino-dos-valores-de-acoes-civis-publicas-na-adpf-944-do-stf/, acesso em 21/11/2023: “A execução das decisões coletivas, …, não raro se mostra dificultosa e, por vezes, conduz à ineficiência da tutela jurisdicional. Ademais, o contingenciamento dos recursos no FDD e as dificuldades geradas pela administração do fundo que acaba não atendendo sua finalidade de proteção dos direitos difusos e coletivos é conhecida. Não são raras ações coletivas nas quais há o deferimento do pedido, mas não há qualquer efeito na prática, mantendo-se o status anterior ao ajuizamento da ação.

[9] Buraco negro é um objeto astronômico que apresenta densidade infinita e um campo gravitacional bastante intenso, capaz de atrair todos os elementos que cruzam o seu horizonte de eventos. – Informação extraída da rede mundial de computadores.