O PL (Projeto de Lei) nº 1.388/2023), protocolado em março deste ano pelo senador Rodrigo Pacheco (PSD-MG), tem por finalidade atualizar a Lei de Impeachment. O PL tramita atualmente na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, com relatoria do senador Weverton Rocha (PDT-MA). A proposta foi originada de um anteprojeto elaborado por comissão especial, instalada para esse fim em 2022, presidida pelo ex-ministro do STF Ricardo Lewandowski. O projeto merece destaque no debate sobre relações civis-militares visto que, em seu artigo 2º, II, prevê a sujeição dos comandantes das Forças Armadas aos crimes de responsabilidade, acrescentando assim novos elementos ao desenho institucional do controle civil da autonomia militar.
De maneira geral, o texto apresenta um rol taxativo de crimes para cada agente sujeito à responsabilização, e disciplina o respectivo processo e julgamento. Aos comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, tipifica e imputa, de forma mais precisa do que a Lei de Defesa do Estado Democrático de Direito, os crimes contra a existência da União e a soberania nacional, contra as instituições democráticas, a segurança interna do país e o livre exercício dos poderes constitucionais, contra o exercício dos direitos e garantias fundamentais, dentre outros.
No Capítulo III (artigo 13), elenca ainda cinco hipóteses de crimes de responsabilidade específicos desses agentes, sendo elas: 1) retardar ou deixar de cumprir ordem do presidente da República ou do ministro da Defesa, salvo quando manifestamente ilegal; 2) expressar-se por qualquer meio de comunicação a respeito de assuntos político-partidários ou tomar parte em manifestações dessa natureza; 3) incitar a participação ou participar de greve ou motim de militares; 4) realizar ou permitir atividades de inteligência com desvio de finalidade; 5) empregar recursos materiais ou humanos de forma contrária à lei.
O PL acerta ao propor uma via de intensificação do controle civil sobre as Forças Armadas. A legislação acompanha as inovações normativas de viés democrático da Lei de Defesa do Estado Democrático de Direito e parece ser uma boa medida legislativa para fazer frente à lógica corporativa da Justiça Militar, bem como à crescente militarização da política, marcada por discursos negacionistas do golpe de 1964 — institucionalizados pelo STF, como se pode apreender das decisões dos ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes[1] —, pela defesa de intervenções militares baseadas em interpretações distorcidas do art. 142 da CR/88, além do argumento autoritário de que as Forças Armadas desempenham um Poder Moderador. O ápice dessa militarização pode ser visualizada na colaboração de militares na tentativa de golpe em 8 de janeiro de 2023, como apontado pelo relatório final da CPMI dos Atos de 8 de janeiro.
Atualmente, o ordenamento jurídico estabelece, de forma esparsa, uma série de limitações aos militares da ativa no que tange ao seu envolvimento político, visto que, enquanto “categoria especial de servidores da Pátria”, trata-se de uma carreira “caracterizada por atividade continuada e inteiramente devotada às finalidades precípuas das Forças Armadas” (artigos 3º e 5º da Lei nº 6.880/1980). Por esse motivo, segundo o artigo 14 da CR/88, os conscritos são considerados inalistáveis durante o período de serviço militar obrigatório (§2º), o militar alistável que contar com menos de dez anos de serviço só será elegível se afastar-se da atividade, e aquele que contar com mais de dez anos de serviço será agregado pela autoridade superior e, se eleito, transferido automaticamente para a inatividade no ato da diplomação (§8º).
Já o artigo 142 estabelece que, em caso de tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente, o militar em atividade deverá ser transferido para reserva. Se tomar posse em cargo, emprego ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que na administração indireta, ficará agregado e será transferido para a reserva depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não (inciso II e III da Constituição de 1988). São também vedadas aos militares a sindicalização e a greve em quaisquer circunstâncias, bem como a filiação a partidos políticos, enquanto em serviço ativo (inciso IV e V).
As manifestações coletivas de caráter político são expressamente vedadas pelo Estatuto dos Militares (Lei nº 6.880/80, artigo 45). As individuais são facultadas aos militares inativos (Lei nº 7.524/1986), desde que não sejam feitas com o uso de uniformes (Lei nº 6.880/80, artigo 77, §1º, a) e/ou das designações hierárquicas (Lei nº 6.880/80, artigo 28, inc. XVIII, a). Essas vedações são reiteradas nos Regulamentos Disciplinares de cada uma das Forças Armadas, nos quais a manifestação política, por diversos meios, é tipificada como transgressão disciplinar (artigo 10, números 71, 72, 74, 74 e 76 do Decreto nº 76.322/1975; art. 7º, número 78 e 79, do Decreto nº 88.545/1983; números 56 a 58 do Anexo I do Decreto nº 4.346/2002).
É seguindo essa linha que o artigo 13, II, do PL, veda a manifestação político-partidária do comando militar. O dispositivo chegou a ser apelidado de “artigo Villas Bôas”, em alusão ao tuíte em que o general pressionava o STF no julgamento do Habeas Corpus de Lula. O general nunca deixou de esconder sua inclinação de comentador político. Porém, poderia também homenagear outro militar, e também político, que participava ativamente na mídia e nas redes mostrando-se um entusiasta da intervenção militar: o ex-vice-presidente e atual senador Hamilton Mourão (Republicanos-RS).
Todavia, talvez o maior trunfo do projeto seja o envio da matéria para a esfera civil, viabilizando de fato o controle formal da autonomia militar. Hoje, a judicialização no descumprimento dessas vedações compete à Justiça Militar (artigo 124 CR/88 c/c artigo 9º e 324 do CPM). Todavia, conforme demonstra Ulisses Reis, existe uma acumulação jurisprudencial de impunidade dos militares, na qual se reitera uma lógica corporativista da Justiça Militar, que contraria não só o ordenamento jurídico nacional, mas também a perspectiva internacional de defesa dos direitos humanos e de consolidação democrática.
Trata-se de um cenário que colabora para o crescente protagonismo das Forças Armadas em assuntos internos e é por ele retroalimentado. É evidente que a militarização da política foi acentuada durante os mandatos presidenciais de Michel Temer e Jair Messias Bolsonaro. Desde a intervenção federal no Rio de Janeiro em 2017, conduzida pelo general Braga Netto, até a gestão da pandemia Covid-19, protagonizada pelo General Eduardo Pazuello — ambos militares da ativa —, foi possível constatar um crescente aumento de militares no Parlamento e na Administração Pública, em um processo que vem sendo reconhecido como a formação de um partido militar. Todavia, lembremos que, ainda em 2014, Bolsonaro fazia campanha eleitoral dentro da Academia Militar das Agulhas Negras, sob a autoridade do atual comandante do Exército, general Tomás Miguel Ribeiro Paiva. É preciso reconhecer que o intervencionismo da caserna na esfera civil não é algo recente no Brasil. Conforme retrata José Murilo de Carvalho[2], a força política dos militares ao longo da trajetória histórica do Brasil se configura como um importante traço da história nacional republicana.
Dado o contexto, o PL tem o potencial de contornar a impunidade de viés corporativista ao apresentar duas competências distintas para o julgamento dos Comandantes das Forças Armadas em casos de crimes de responsabilidade. A primeira hipótese trata de crimes conexos ao ato do Presidente da República, cujo processamento e julgamento cabe ao Senado (artigo 24, I). A segunda hipótese se dá quando o ato for exclusivamente imputado a militar, cuja competência é do STF (artigo 21, III).
Vale ainda realçar a inovação no que concerne à legitimidade para oferecimento da denúncia. Fortalecendo o controle civil informal, o PL se inspira na disciplina constitucional da ação direta de inconstitucionalidade e da iniciativa dos cidadãos para projetos de lei estabelecendo como rol de legitimados os partidos políticos com representação no Legislativo Federal, a Ordem do Advogados do Brasil, entidades de classe ou organização sindical de âmbito nacional ou estadual, conforme a autoridade denunciada, desde que legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, sempre mediante autorização específica de seus órgãos deliberativos, e cidadãos, desde que cumpridos os requisitos de iniciativa popular.
Cabe ainda observar que o projeto amplia a participação do denunciado no processamento e julgamento, prevendo medidas como defesa prévia e depoimento pessoal, o que aponta para maior aproximação das normas constitucionais do devido processo legal, ampla defesa e contraditório.
Porém, apesar dos ganhos democráticos, o PL falha ao manter o juízo de admissibilidade na esfera legislativa para os crimes conexos de militares com o Presidente (artigo 37, §2º, artigo 41 e artigo 42), abrindo espaço para possíveis usos abusivos pelo Parlamento brasileiro. Como aponta Almir Megali Neto, priorizar a concepção política do instituto de impeachment em detrimento da jurídica, acaba por corroborar a possibilidade de uso parlamentar do impeachment de acordo com a vontade da maioria do momento.
Relegar a materialidade do crime de responsabilidade para o segundo plano, é equiparar o impeachment ao voto de desconfiança, que é fundamentado na esfera política. Ou seja, a exposição de motivos para o processamento do voto de desconfiança se dá segundo argumentos meta e extrajurídicos e não na materialidade de algum crime de responsabilidade. No mesmo teor, é importante relembrar que o voto de desconfiança está vinculado ao sistema parlamentarista e não apresenta previsão constitucional no Brasil. A distinção é necessária pois experiências passadas na América Latina têm demonstrado abusividade na mobilização do instituto. [3].
O PL também atrai críticas relativas à estruturação do processo de impeachment, que estabelece separadamente as punições referentes à perda do cargo (art. 67) e à proibição de ocupar funções públicas (artigo 68), além de ancorar a dosimetria do período de inabilitação em critérios genéricos (artigo 68, §1º). A comissão redatora do anteprojeto justificou a divisão sustentando que a inabilitação seria uma sanção complementar à perda do cargo. Também argumentou que tal prática está consolidada na história institucional do Brasil, chancelada pelo STF.
Ocorre que essa estruturação contraria a literalidade do parágrafo único do artigo 52 da CR/88, cuja norma obriga a cumulação das duas sanções (perda de cargo e inabilitação de cargo público), além de determinar o prazo preciso de 8 anos para inabilitação. Desse modo, tal divisão de penas e a possibilidade de mitigação do período de inabilitação por meio da dosimetria permite, por exemplo, que Comandantes Militares condenados por crimes de responsabilidade possam se inserir no espaço público em um tempo menor do que aquele previsto constitucionalmente. Com efeito, além de configurar má hermenêutica constitucional do artigo 52, parágrafo único, tal previsão reforça a confusão entre impeachment e voto de desconfiança ao possibilitar a perda do cargo sem a consequente inabilitação para cargo público, além de viabilizar uma migração militar do Executivo para o Legislativo.
É importante destacar que o PL 1.388/2023 apresenta grande potencial para defesa das instituições democráticas, principalmente por intensificar o controle civil sobre as Forças Armadas. Apesar das críticas aqui expostas, o debate merece atenção otimista por dar devida regulamentação infraconstitucional ao tema do impeachment, além de atualizá-lo ao contexto de militarização da política e de forte crise democrática.
Deve-se, portanto, acompanhar criticamente a tramitação da proposta legislativa, pois já foram apresentadas 66 emendas, algumas com teor preocupante. O senador Hamilton Mourão, por exemplo, apresentou emenda supressiva para retirar todas as definições penais específicas para o Comando Militar. Sergio Moro (União-PR) e Damares Alves (Republicanos-DF) apresentaram emendas para suprimir o texto que criminaliza a divulgação, direta ou indireta, de fatos sabidamente inverídicos com o fim de deslegitimar as instituições democráticas. No geral, têm-se que as emendas provenientes do espectro conservador parecem apontar para uma articulação sistemática e um lobby militar de esvaziamento da proposta, a fim de frear a efetividade do controle civil-democrático das Forças Armadas.
[1] Cf: GUIMARÃES, Júlia. Disputa de narrativas sobre a ditadura civil-militar em decisões do Supremo Tribunal Federal: o que representa 31 de março de 1964 na decisão de Suspensão de Liminar 1.326/RN? .Revista de Ciências do Estado, Belo Horizonte, v. 6, n. 2, p. 1–19, 2021. DOI: 10.35699/2525-8036.2021.33598. Disponível em: https://periodicos.ufmg.br/index.php/revice/article/view/e33598.
[2] CARVALHO, José Murilo de. Forças Armadas e política no Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2ª. ed., 2006.
[3] PÉREZ-LIÑÁN, Aníbal. Presidential impeachment and the new political instability in Latin America. Cambridge University Press, 2007.
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