Uma das coisas que mais irritam a quem pesquisa o Legislativo ou nele trabalha são as “estatísticas” que “mensuram” a “produtividade” desse Poder em termos de quantidades de projetos de lei apresentados ou aprovados. Grassam nos noticiários números superlativos, parlamentares se vangloriam em posts de terem apresentado “x” ou “y” proposições, concorrem ao Prêmio Congresso Desfocado, ou algo que o valha, parlamentares que mais apresentam propostas… Quando não são as próprias Casas Legislativas que se “justificam” perante a sociedade alegando que “aprovaram no último semestre tantos projetos de lei”… Como se o Brasil precisasse de mais leis!
Parêntese. Em 2019 fui/fomos obrigados a passar uma vergonha internacional involuntária. O Grupo de Formulação de Regras Comuns de Legística para os Países e Regiões Lusófonos, da Universidade de Lisboa, sugeriu que, na segunda reunião ordinária bienal do projeto, cada representante de um país apresentasse os números da produção legislativa de sua região. Não só o Brasil foi obviamente o “campeão” em leis aprovadas (mau sinal…), como detinha mais que o somatório de todos os outros países juntos! Ao que um colega ainda tentou nos “consolar”: “mas é porque vocês são uma Federação…”. Mal sabia ele que os números diziam respeito apenas à produção legislativa em nível federal! Fecha parênteses.
Corrida pela autoria
Lembro-me bem de uma competente assessora parlamentar no Senado que, lá nos idos de 2014, bem sabendo que os “prêmios” premiavam a quantidade, não a qualidade, sempre ligava no meu ramal na Consultoria Legislativa: “João, não tem aí nenhum projetinho sobrando? Não precisa nem ser bom, é só pra dar estatística”…
E olha que na esfera federal o quadro ainda é um pouco menos pior do que nos estados. É que, em boa parte das Assembleias Legislativas, adota-se a (reprovável) prática de que os projetos de lei aprovados saiam com o nome dos respectivos autores. Isso cria uma corrida pela autoria, em que vários parlamentares tentam “pegar carona” nas autorias uns dos outros, além de brigarem pela “paternidade” ou “maternidade”. Sem contar com o fato de que, muitas vezes, o projeto aprovado nada, ou quase nada, tem a ver com a proposição inicial.
Resultado disso: uma profusão de projetos de lei cujo destino é o arquivo, sem que nem sequer sejam apreciados nas comissões. Para se ter ideia, quase 80% (mais precisamente 78,49%) dos projetos de lei apresentados no primeiro ano da 55ª Legislatura na Câmara dos Deputados foram arquivados ao final da legislatura sem nem mesmo terem a constitucionalidade analisada no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça [1]. De que adianta admitir que qualquer parlamentar apresente um projeto de lei, mas arquivar quase 80%? Aliás, se recortarmos nesse universo apenas as proposições apresentadas por parlamentar (excluídas, portanto, as autorias do Executivo, do Judiciário, etc.), o percentual de arquivamento sem apreciação de constitucionalidade chega a quase 90%.
Comparativo
Aliás, problemas semelhantes (excesso de proposições de autoria parlamentar e grande número de arquivamentos ao final da legislatura) são noticiados também na Coreia do Sul [2]. Vale a pena citar que esse problema ocorre num país cujo ordenamento já exige que a iniciativa legislativa de deputado seja apoiada por dez outros parlamentares, a fim de que possa ter seguimento. Na Alemanha, o poder de iniciativa paramentar é admitido, mas desde que a subscrição atinja 5% dos membros do Parlamento Federal [3]. Ora, se isso é um problema em relação a ordenamentos em que é exigida alguma porcentagem dos membros da Casa para desencadear o processo legislativo, que dirá em relação ao Brasil, no qual se admite a iniciativa individual…
Na verdade, é preciso encarar os fatos: de que adianta qualquer um poder colocar a pedra no pé da montanha, se é preciso uma força de Golias para fazê-la mover-se? Qual a vantagem, para um deputado isoladamente, em poder propor sozinho um novo Código Penal, mas isso não ser sequer apreciado em comissões? Seria melhor condicionar o exercício da iniciativa a uma determinada porcentagem dos parlamentares (assim como acontece em relação às propostas de emenda à Constituição), mas que esse número menor de proposições fosse realmente analisado pelas Casas Legislativas.
Sugestão
Recomendável, portanto, condicionar o exercício da iniciativa parlamentar individual ao apoiamento por um determinado número de membros das Casas – na sugestão formulada, um décimo. Com efeito, se não se pode criar barreiras muito intensas ao exercício do poder de iniciativa pelos parlamentares, também não se mostra funcional um sistema em que, apenas no ano de 2015, a Câmara dos Deputados teve 4.259 PLs apresentados, sendo a esmagadora maioria de iniciativa parlamentar individual. A diferença inclusive da efetividade entre o controle de constitucionalidade incidente sobre PL daquele que tem por objeto PECs vem a reforçar a impressão da disfuncionalidade do modelo de iniciativa parlamentar individual pura.
É provável que haja resistência parlamentar a essa proposta? Claro que sim. Mas é possível que os próprios membros do Parlamento se convençam de que, às vezes, menos é mais: melhor ser “forçado” a apresentar uma proposta com apoio dos colegas, do que propor um PL individualmente e ele ser fadado ao arquivo eterno. Pode ser otimismo? Pode, mas “sonhar não custa nada”.
[1] Cf. o levantamento que fiz, em relação ao ano de 2015, na tese de doutorado que defendi na USP em 2021: CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Análise da Efetividade do Controle Preventivo de Constitucionalidade pelo Legislativo. Disponível em: https://repositorio.usp.br/item/003152197.
[2] “During the 19th National Assembly, the members proposed 16,664 bills, and more than ten-thousand bills, excluding 2,305 that passed, are set to be discarded due to expiration of the term.” (HONG, WanSik. Rationalization of government legislation procedures. In: CONGRESS OF THE INTERNATIONAL ASSOCIATION OF LEGISLATION, 11th, 2014, Seoul. Innovation of legislative process. Seoul: International Association of Legislation, 2018. p. 85-122. Disponível em: https://cdn-conjur.s3.amazonaws.com/uploads/2024/08/INNOVATION-OF-LEGISLATIVE-PROCESS.pdf
[3] Cf. HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha. Porto Alegre: S. A. Fabris, 1998. p. 388
Ótimo artigo e sobre um assunto que ninguém escreve. Esse artigo, ademais, deveria ser impresso e colocado nos murais da Câmara e do Senado, deveria ser distribuído para os membros dos Legislativos de todas as esferas, enfim. É muita lei, muita alteração, muito oportunismo e pouca qualidade. Parabéns ao articulista.
Mas essa questão de 10% de assinaturas de uma certa forma existe. Qualquer deputado pode requerer que seu projeto seja colocado em votação. A pauta é determinada pelo Colégio de lideres. O Regimento Interno é manipulado. O presidente da casa faz o que bem entende e passa por cima das análises das comissões. As coisas so andam com negociações de cargos emendas. Há 2 formas de aprovar leis em que a maioria dos congressista é contrário, está no poder terminativos de comissões na Câmara e Senado, que faz com que o projeto de lei não seja votado no plenário, graças ao inciso I do parágrafo 2 do art. 58 da CF 88 em que a Comissão da Câmara dispensa a análise do plenário. Pois com certeza não passaria no plenário. Aí temos estatuto da advocacia ( o plenário jamais daria tantas prerrogativas A uma categoria, além do que, a maioria dos membros da CCJ é formado em Direito. ECA (o plenário jamais aprovaria o ECA com penas tão brandas para crimes tão graves) e outras aberrações. Quer coisa mais inconstitucional do que isso !! Deveria ser direito de todo deputado votar todos os projetos de lei. Voto de liderança também é uma aberração. Onde está a liberdade de se candidatar sem precisar de um partido ? Se você não seguir as orientações você é cassado. E colocam alguém subserviente em seu lugar. A ainda outra forma de driblar o congresso, são os tratados internacionais com força de emenda a constituição. A nossa CF tem perto de 400 artigos. Mas o Brasil é signatário de dezenas de tratados, pactos e convenções internacionais, alguns com centenas de artigos, compondo um conjunto de milhares de artigos que complementam a nossa CF88. A nossa CF tem em sua maioria origem estrangeira. A coisa acontece mais ou menos assim. Cria-se um tratado com centenas de artigos, a maioria inócua e vazia. Lá no meio, você coloca o busílis (o dispositivo que realmente interessa) numa linguagem não muita clara. Já vem em língua estrangeira. Camufla o tal artigo. Depois faz um campanha junto aos congressista para o Brasil aderir a tal tratado. Depois de aprovado pelo Congresso, você tira o busílis da camuflagem e cobra a sua implementação. Estranho que para propor e aprovar códigos demora-se anos. O mesmo não acontece com tratados com centenas de artigos. Como tem congressistas que nunca leu a CF88 na vida, a coisa é aprovada. Nisso temos o direito das mulheres com filhos menores de 12 anos para cumprir pena domiciliar em casos de tráfico de drogas. Temos também o fim de prisão civil do depositário infiel. A ainda em andamento em fase de implementação o fim do crime de desacato a autoridade. Já existe trata do assinado pelo Brasil que considera uma afronta a liberdade de defesa e expressão. E dessa forma todo lixo estrangeiro vem pra cá
Pior não é isso,muito pior é a legislação criada pelo poder judiciário!
Pior não é isso,muito pior é a legislação criada pelo poder judiciário!
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