No último dia 28 do corrente exercício financeiro, o Executivo federal e a liderança do governo na Câmara protocolaram no Congresso três propostas legislativas, para fins do ajuste fiscal noticiado em rede nacional na véspera pelo ministro da Fazenda (pronunciamento oficial disponível aqui aqui). São elas:
Proposta de Emenda à Constituição 45/2024 (inteiro teor disponível aqui), que “altera os art. 37, art. 163, art. 203, art. 212-A e art. 239 da Constituição e o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT e acresce os art. 138 e art. 139 ao ADCT”. Trata-se de proposta de reforma constitucional que almeja prorrogar até 31/12/2032 a desvinculação de receitas da União (DRU); remanejar até 20% dos recursos da complementação federal ao Fundeb para supostamente priorizar a oferta do ensino em tempo integral; exigir tratamento em lei complementar das parcelas indenizatórias pagas aos agentes públicos; restringir o acesso ao abono salarial, entre outras medidas de ajuste.
Projeto de Lei 4614/2024 (inteiro teor disponível aqui), que “altera a Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991, a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, a Lei nº 10.633, de 27 de dezembro de 2002, e a Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, estabelece disposições para políticas públicas, e dá outras providências”. Segundo a síntese contida na justificação do projeto, suas medidas nucleares de ajuste são: 2.1) obrigatoriedade de cadastro biométrico para manutenção, renovação e concessão de benefícios da seguridade social; 2.2) atualização cadastral em, no máximo, 24 meses para benefícios que usam o cadastro único dos benefícios sociais (CadÚnico); 2.3) até 2030, aumento real do salário mínimo limitado aos índices anuais efetivos de crescimento real da despesa primária fixados na LC 200; 2.4) previsão de que a despesa do Proagro observe a disponibilidade orçamentária; 2.5) ajuste na definição do conceito de família para fins da renda de elegibilidade ao Benefício de Prestação Continuada – BPC; 2.6) vedação de dedução de rendas não previstas em lei para fins da renda de elegibilidade ao BPC; 2.7) previsão de que, para fins de concessão administrativa ou judicial do BPC, a pessoa com deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho, sendo sempre obrigatório o registro, nos sistemas informacionais utilizados para a concessão do benefício de prestação continuada, do código da Classificação Internacional de Doenças (CID); 2.8) previsão, para efeito da concessão do BPC, de que a pessoa possui meios de prover a sua própria manutenção caso esteja na posse ou tenha a propriedade de bens ou direitos, inclusive de terra nua, que supere o limite de isenção referente ao seu patrimônio, para a apresentação da Declaração de Ajuste Anual do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física; 2.9) revogação da não contabilização de renda de benefícios da seguridade por membro da família para efeito de elegibilidade ao BPC; 2.10) observância, pelos Municípios e o Distrito Federal, na atuação descentralizada da execução e da gestão do Programa Bolsa Família, de índice máximo de famílias compostas por uma só pessoa, inscritas no Programa, nos termos do disposto em ato do Poder Executivo federal; 2.11) crescimento anual da despesa federal alocada no FCDF limitado aos IPCA; e 2.12) possibilidade de modificação dos parâmetros relativos à permanência no Programa Bolsa Família.
Projeto de Lei Complementar 210/2024 (inteiro teor disponível aqui), destinada a alterar “a Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023, que institui regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, e dá outras providências”. Tal como noticiados na sua justificação, os objetivos principais do PLP 210 são: controlar as despesas anualizadas decorrentes de qualquer criação ou prorrogação de novos benefícios da seguridade social pela União, para que tenham sua variação limitada à regra de crescimento real do arcabouço fiscal; nas hipóteses de apuração de déficit primário do Governo Central ou de acionamento de gatilhos em caso de redução nominal das despesas discricionárias, serão vedadas concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício de natureza tributária; assim como, até 2030, será vedado o crescimento anual real do montante de despesas com pessoal e encargos acima do índice inferior de crescimento real disposto na LC 200 (ou seja, 0,6%), exceto em caso de concessão judicial, entre outras medidas.
A despeito de haverem sido noticiadas no pronunciamento do ajuste fiscal feito pelo ministro Fernando Haddad, não foram remetidas ao Congresso medidas especificamente destinadas à revisão do Sistema de Proteção Social dos Militares (como limite de idade mínima para a reserva remunerada, restrição a pensões etc), tampouco houve projeto destinado a alterar a tributação sobre a renda dos mais pobres e dos mais ricos.
Muito embora o regime de urgência do PL 4.614/2024 e do PLP 210/2024 tenha sido aprovado na Câmara no dia 4 de dezembro (aqui), ainda não houve qualquer avanço na tramitação de ambos. Quanto à PEC 45/2024, o presidente da Câmara teria prometido pautá-la diretamente, caso não houvesse acordo sobre sua votação na Comissão de Constituição e Justiça (aqui).
Há rumores na imprensa de que o Congresso teria condicionado a tramitação célere de tais proposições à liberação do pagamento das emendas parlamentares que estavam suspensas por decisão do ministro Flávio Dino, no âmbito das ações sob sua relatoria que tramitam sobre a matéria no Supremo Tribunal Federal. Aparentemente, o Congresso teria aventado se recusar a aprovar não só o pacote de ajuste fiscal e o projeto de lei orçamentária para 2025 (PLOA/2025), como até mesmo estaria disposto a deixar de aprovar, de forma inédita e potencialmente explosiva, até mesmo o projeto de lei de diretrizes orçamentárias para 2025 (PLDO/2025).
Adriana Fernandes, em sua coluna na Folha de S.Paulo, assim resumiu o conflito:
“Se o impasse em torno das emendas se acirrar, deputados já se articulam para uma revanche para complicar a vida do governo na votação da LDO.
Sem PEC, não tem a nova DRU (Desvinculação de Receitas da União) para ajudar na gestão do Orçamento. Há uma ala no Congresso que defende a votação da LDO e outra que quer empurrá-la para o ano que vem.
Nunca houve um ano que começasse sem a LDO aprovada. Não há precedente. Essa é a prioridade do governo. Na área econômica, admite-se que e votação do Orçamento está difícil, mas ainda há esperança.”
Enquanto isso, agentes do mercado financeiro receberam as medidas de ajuste com impaciência e descrédito, por reputá-las aquém do necessário para estabilizar a trajetória da dívida pública brasileira. Ato contínuo, houve precificação de ainda maiores riscos fiscal e inflacionário. Daí se explica porque câmbio e juros futuros têm sido pressionados desde o anúncio feito há cerca de duas semanas.
Interessante notar o contraponto analítico entre as percepções de dois ex-ministros da Fazenda a respeito do presente desafio fiscal brasileiro. De um lado, Henrique Meirelles endossa a visão majoritária do mercado financeiro e reputa o ajuste proposto como “tímido e insuficiente”. De outro, Guido Mantega sugere viés especulativo do mercado:
“A não ser que o governo fizesse uma “carnificina” com cortes em gastos de saúde, educação e desvinculasse os benefícios da Previdência do salário mínimo, o mercado financeiro não aprovaria as medidas, avalia o ex-ministro Guido Mantega.
“O mercado sempre vai achar que é insuficiente porque essa é uma tática. Por quê? É uma maneira de o mercado manter o governo nas cordas”, diz.
[…] Na sua avaliação, a principal medida do pacote foi a mudança na política de valorização do salário mínimo.
“O mercado queria desindexar e isso não ocorreu. O presidente Lula não pode ficar só fazendo os caprichos do mercado, porque, na verdade, o que aumenta a dívida pública são os juros [altos]”, diz.”
Ao final e ao cabo, o país está diante de mais um pacote de ajuste voltado primordialmente para a contenção de despesas primárias. Trata-se apenas do mais recente conjunto de alterações normativas, após tantos que lhe antecederam, que conta com a enésima proposta de alteração constitucional para tentar equacionar — de forma contingente e precária — a tensão entre a Constituição de 1988 e a regra fiscal de ocasião.
Iniquidade da agenda de ajuste fiscal
Ora, os que querem minorar apenas e tão somente a despesa primária são os mesmos que querem preservar sua riqueza por meio das despesas financeiras tipicamente relacionadas à rolagem da dívida pública e, em especial, referidas à gestão da liquidez na política monetária, tanto quanto querem reduzir a tributação incidente sobre sua destacada capacidade contributiva. Desde o advento da Emenda 95/2016, aludido conflito distributivo tem se revelado de forma cada vez mais clara e dramática.
O saldo de dívida ativa sem que a União consiga arrecadá-lo alcançou em 2023 a expressiva cifra de R$2,9 trilhões [1], bem como os incentivos tributários, financeiros e creditícios chegaram a cerca de R$650 bilhões [2] (aproximadamente 6% do PIB) no mesmo exercício. Entre esses, cabe registrar que gastos tributários, em sua maioria, têm sido concedidos por prazo indeterminado e sem monitoramento adequado do impacto nas metas fiscais e das contrapartidas prometidas no ato da sua instituição [3].
Do ponto de vista das despesas financeiras, o Banco Central, em nota de Estatísticas Fiscais disponibilizada para a imprensa em 29/11/2024 [4], sintetizou que “no acumulado em doze meses até outubro deste ano, os juros nominais alcançaram R$869,3 bilhões (7,57% do PIB), comparativamente a R$720,1 bilhões (6,71% do PIB) nos doze meses até outubro de 2023.” A incorporação dos juros nominais na dívida bruta do governo geral explica a maior parte do seu aumento de 4,2%. do PIB verificado em 2024.
Muitas são as tensões que emergem no orçamento público, porque, a bem da verdade, é ali que se definem quem serão os ganhadores e perdedores nas relações entre Estado, sociedade e mercado. Aqui, em especial, cabe alertar que os perdedores mais recorrentes são aqueles que têm seus direitos sociais reduzidos ou restringidos, enquanto os mais poderosos não cedem qualquer naco do quinhão que já ocupam no orçamento governamental. Qual ajuste vem primeiro e quem se furta a arcar com a sua cota de sacrifício, empurrando-a adiante para futuro incerto e não sabido?
É preciso ter clareza de que ordenar prioridades é, sobretudo, gerir o tempo em que múltiplos eventos ocorrerão. Trata-se de distribuí-los, sob critérios materiais e formais, em sequência cronológica, na expectativa de lhes conferir alguma legitimidade racional.
No debate fiscal brasileiro, uma disfuncional agenda de ajuste tem pautado inicial e primordialmente a contenção das despesas primárias que amparam a consecução planejada da Constituição de 1988, para quiçá, depois, em momento ulterior incerto, ser pretensamente possível reduzir a taxa básica de juros e rever a tributação regressiva. Trata-se de foco que parte do pressuposto de que o primeiro (único, para alguns) problema a ser resolvido seria o nível de gastos diretamente realizados pelo Estado na execução das políticas públicas.
O tamanho da Administração Pública deixou de ser um tema avaliado à luz das necessidades constitucionais e passou a ser questionado de forma maniqueísta na interface entre Estado e mercado. Quão menor o primeiro, supostamente mais eficiente seria a alocação de recursos pelo segundo na vida em sociedade.
Desde sua promulgação, a Constituição de 1988 tem sido acusada de ser fiscalmente insustentável. Esquecem-se os defensores do Estado mínimo que a desigualdade social brasileira reclama atuação governamental majorada em diversas dimensões substantivas, como saúde, educação e assistência social, precisamente para compensar o legado escravocrata ainda presente na baixa efetividade de direitos sociais no país.
Daí decorre o caráter unívoco e iníquo dessa sucessão de ajustes fiscais em curso. Tais ajustes, em regra, são feitos sem concomitante e suficiente reflexão acerca da fuga à tributação entre os que têm maior capacidade contributiva e do caráter ilimitado e opaco das despesas financeiras, o que, por óbvio, potencializa o risco de captura da autoridade monetária pelos agentes econômicos que o Banco Central deveria regular. Ambas as dimensões repercutem silenciosa e desproporcionalmente sobre a dívida pública, ampliando os custos da sua rolagem.
Embasado em diagnóstico seletivo acerca do suposto gigantismo do Estado brasileiro em face das competências que a Constituição lhe atribuiu, o mote da sua redução justificou a edição da Emenda 95/2016 e da Lei Complementar 200/2023 e, antes delas, a persecução tão somente da meta de resultado primário.
Vale lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu requisitos semelhantes para a geração tanto de renúncias fiscais, quanto de despesas obrigatórias de caráter continuado (respectivamente em seus artigos 14 e 17): avaliação de impacto nas metas fiscais e correspondentes medidas compensatórias.
Não obstante isso, na LRF foram fixados limites imediatamente exigíveis apenas para as despesas de pessoal, bem como somente se tornou, de fato, vinculante apenas a meta de resultado primário. Quase um quarto de século depois da sua edição, ainda não foram editados os limites para as dívidas consolidada e mobiliária da União, tampouco há controle efetivo sobre os gastos tributários.
É preciso concomitantemente pautar o regime jurídico de suficiente gestão das receitas públicas, bem como o devido processo da política monetária que permita monitorar — com transparência, impessoalidade e equidistância — o percurso das pressões que impactam as despesas financeiras. A título de exemplo, é oportuno lembrar que foi apenas há cinco meses que dirigentes do BC alteraram o regramento interno da instituição, restringindo reuniões fechadas com agentes do mercado financeiro.
A tais reuniões fechadas com o mercado financeiro somam-se as entrevistas e manifestações dos que ocupam mandato fixo na direção do Banco Central, tentando influenciar a agenda político-legislativa do país, sem haverem sido eleitos para tanto (tal como se pode ler aqui). Há nisso um considerável risco de desvio de finalidade e usurpação de competência.
Nesse sentido, talvez, de fato, o mais recente pacote de ajuste fiscal seja insuficiente. Porém, diferentemente do que sugere o senso comum no mercado e na imprensa, a timidez do atual e dos anteriores ajustes reside na incapacidade de enfrentar sistêmica e efetivamente as penumbras tanto da gestão das receitas, quanto das despesas financeiras. Afinal, ajustes fiscais seletivamente incidentes apenas sobre despesas primárias são iníquos, por revelarem uma franca opção pela redução do tamanho do Estado, sem correlata reflexão sobre alternativas menos gravosas à eficácia dos direitos fundamentais.
___________________________________
[1] Dado extraído a partir do anuário da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN relativo ao exercício financeiro de 2023 (disponível em aqui).
[2] Segundo o Tribunal de Contas da União (conforme noticiado em aqui), as renúncias fiscais federais alcançaram R$ 646,6 bilhões em 2023, sendo R$ 519 bilhões decorrentes de benefícios tributários e R$ 127,6 bilhões de benefícios financeiros e creditícios.
[3] Na “Lista de Alto Risco da Administração Pública Federal” de 2022, elaborada pelo TCU (disponível aqui), “os problemas sinalizam que os benefícios são concedidos sem planejamento adequado, não havendo real clareza quanto aos resultados buscados e ao impacto fiscal correspondente. Também não há avaliação prévia, para analisar se a opção pelo benefício tributário seria mais eficiente que realizar uma despesa orçamentária. Mais grave ainda, uma vez aprovados, os benefícios tributários tendem a se perpetuar, sem que haja comprovação de que o custo associado à redução de receitas tributárias é compensado pelos benefícios gerados.
Isso se deve especialmente a duas razões. Em primeiro lugar, os benefícios tributários são concedidos por meio de leis e outras medidas que não se submetem ao processo de revisão anual pelo qual o orçamento passa. Em segundo lugar, a ausência de monitoramento e avaliação sistemáticos torna ainda mais obscuro o processo de renovação dos benefícios tributários, cujos resultados ficam, geralmente, restritos aos contribuintes beneficiados.”
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login