Fundamentação per relationem no Processo Administrativo Disciplinar

O Superior Tribunal de Justiça recentemente editou a Súmula nº 674, de 13 de novembro de 2024, que diz respeito à possibilidade de julgamento pela autoridade administrativa per relacionem: “A autoridade administrativa pode se utilizar de fundamentação per relationem nos processos disciplinares”.

Diz-se “per relationem” a utilização da técnica de motivação das decisões em que a razão de decidir faz remissão ou referência às alegações de uma das partes, a precedente ou a decisão anterior nos autos do mesmo processo. Ou seja, traduz-se na possibilidade que têm autoridades administrativas de utilizarem de documentos relacionados ao processo para poderem fazer o seu juízo de cognição com relação aos autos e, assim, emitir a sua decisão relativa à absolvição ou à condenação do servidor objeto do processo administrativo disciplinar.

Essa técnica já vinha sendo admitida pelo STJ em matéria penal:

“Prevalece no Superior Tribunal de Justiça o entendimento no sentido da validade da “utilização da técnica da fundamentação per relationem, em que o magistrado se utiliza de trechos de decisão anterior ou de parecer ministerial como razão de decidir, desde que a matéria haja sido abordada pelo órgão julgador, com a menção a argumentos próprios (RHC 94.488/PA, relator Ministro Rogerio Schietti Cruz, 6ª turma, julgado em 19/4/18, DJe 2/5/18) – (AgRg no HC 780.317/RS, relator Ministro Reynaldo Soares da Fonseca, 5ª turma, julgado em 8/11/22, DJe de 16/11/22.)”

Alguns doutrinadores entendem que isso seria um desafio à motivação com que devam ser feitas as decisões judiciais com relação à apresentação dos motivos pelos quais a autoridade constituída de poder sancionatório deve fundamentar eloquentemente suas decisões.

Controvérsias a parte no campo penal, aqui no âmbito administrativo há uma outra configuração jurídica. O que se tem é que o juízo administrativo, ao invés transcorrer um longo caminho para fundamentar a sua decisão, apenas utiliza subsídios anteriores produzidos nos autos para dizer que aquela seria a sua decisão. A análise das razões de fato e de direito e a dedução da solução jurídica para o deslinde do caso concreto já são feitas anteriormente à fase de julgamento, pela comissão processante que exerce “suas atividades com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da administração” (artigo 150 da Lei nº 8.112/1991).

É importante frisar que na cognição do processo administrativo disciplinar temos duas fases bastante distintas: a) uma relativa à instrução que basicamente se consubstancia no inquérito administrativo (artigo 153 a 166 da Lei nº 8.112/1991), em que a comissão analisa a conduta funcional do servidor, formula a acusação/indiciação e sobre ela são debatidos os elementos de prova, garantindo-se a ampla defesa e o contraditório àqueles que são acusados e/ou indiciados; e, b) o julgamento por autoridade outra que não constituinte da comissão processante a que o ordenamento conferiu poder disciplinar.

Parecer produzido pela consultoria jurídica pode servir de base para decisão

Nessa cadeia sucessiva de atos com duas partes distintas, mas complementares, a primeira fase termina com um relatório por parte da comissão (artigo 165 da Lei nº 8112/91) e nele o colegiado se manifesta a respeito da condenação, ou absolvição do acusado, ou, até mesmo, o não cometimento de infração disciplinar: aquela conduta inicialmente apurada não se trata de algo que foi versado no ordenamento como um ilícito administrativo.

Muitas das vezes esse relatório em que houve um amplo debate das provas nos autos é o substrato utilizado pela autoridade administrativa julgadora como fundamento da sua decisão, com expressa autorização legal para tanto: o “julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos” (artigo 168 da Lei nº 8112/91).

Na realidade, está a autoridade julgadora verificando se não houve nulidade no processo e se as conclusões da comissão processante têm conformidade com o ordenamento jurídico (observadas as razões de fato e de direito) e se aquela eventual apenação é cabível. Então há uma cognição do processo administrativo como um todo para chegar a autoridade administrativa às mesmas conclusões que a comissão processante.

Essa análise é tão verdadeira, de cognição, que há até mesmo a possibilidade de a autoridade administrativa ter discordância em relação ao relatório produzido pela comissão e julgar diferentemente, conforme as provas constantes nos autos, proferindo decisão outra que aquela preceituada pela comissão, conforme previsto na segunda parte do artigo 168 do Estatuto Funcional federal.

Como mais uma garantia da cognição e como fases de controle jurídico desse processo administrativo disciplinar, após a produção do relatório pela comissão, o sobredito documento colegiado passa por um crivo de juridicidade feito pelas consultorias jurídicas (artigo 11, incisos I e V, da Lei Complementar federal nº 73/93) e sobre ele é emitido um parecer de concordância ou discordância dos elementos trazidos pela comissão para formulação do sentenciamento sugerido ao caso concreto apurado.

Portanto, entre o relatório reproduzido pela comissão processante e a emissão de decisão por parte da autoridade administrativa julgadora, temos ainda um controle de juridicidade intermediário. E, por vezes, esse parecer produzido pelas consultorias jurídicas pode ser o elemento fundante da decisão da autoridade administrativa julgadora quando aponta alguma necessidade de modificação da decisão proposta pela comissão processante.

O ponto de destaque que importa ser dito é que a própria Lei nº 9.784, de 1999, estabeleceu essa possibilidade de que a autoridade julgadora possa utilizar, ou melhor, fundamentar suas decisões baseadas em relatórios, pareceres, notas técnicas dos órgãos responsáveis pela instrução e controle interno de legalidade:

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

(…)

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

§1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.” (grifo do colunista)

O ditame do § 1º do artigo 50 da Lei de Processo Administrativo federal é uma regra que traduz o princípio de economia processual administrativa.

Imaginemos a autoridade administrativa competente para o julgamento refazendo todo o caminho da instrução, emitindo novo relatório, para chegar a conclusões idênticas ao que foi produzido pela comissão e corroborado pela consultoria jurídica: uma grande perda de tempo por parte dessa autoridade em repetir os mesmos caminhos outrora percorridos. Por isso, a técnica de fundamentação per relationem nos processos disciplinares.

Assim, o que o STJ vem fazer, com a edição da sobredita súmula, é corroborar preceito legal que já estava previsto tanto na Lei nº 8.112/91 (artigo 168), assim como na Lei nº 9.784/99 (artigo 50, § 1º) e que não desafiam o mandamento constitucional de fundamentação das decisões administrativas.