Estatais federais como agentes transformadores: novos decretos prometem maior autonomia e inovação

A percepção geral a respeito das empresas estatais no Brasil parece convergir e reforçar um clichê há muito conhecido: se, por um lado, exige-se delas uma robusta estrutura de controle para evitar desvios, por outro, entende-se que essas mesmas amarras as tornam menos eficientes do que suas concorrentes no setor privado. Isto reflete um olhar limitado sobre essas empresas, pautado simplesmente na tensão entre a eficiência e o lucro.

Para superar essa limitação, é importante considerar o potencial papel estratégico das estatais no desenvolvimento social e econômico do país, atuando como instrumentos do Estado voltados para a transformação nos mercados e na sociedade. Nesse sentido, no início do mês de dezembro, o governo federal sancionou três decretos que introduzem novos instrumentos de governança e supervisão visando a aprimorar e coordenar a gestão das empresas estatais federais e suas subsidiárias.

O primeiro deles é o Decreto nº 12.301/2024, que redesenha a atuação da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União (CGPAR) no que tange à aprovação de diretrizes e estratégicas de governança corporativa das estatais federais, bem como à administração das participações societárias da União. A CGPAR será coordenada pelo ministro da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), além de ser integrada pelos ministros da Fazenda e da Casa Civil.

Entre as atribuições da CGPAR destacam-se a análise de processos de aquisição e venda de participações societárias e a formulação de estratégias para o exercício de direitos acionários da União. A comissão também será responsável por definir diretrizes para a atuação dos representantes da União em conselhos administrativos e fiscais, promovendo maior alinhamento às políticas públicas.

Organizar atividades de supervisão ministerial

O segundo ato sancionado foi o Decreto nº 12.302/2024, responsável por estabelecer o Sistema de Coordenação da Governança e da Supervisão Ministerial das Empresas Estatais Federais (Sisest). Este sistema será responsável por organizar as atividades de supervisão ministerial de forma integrada e transparente, sem comprometer a autonomia administrativa e operacional dessas empresas. Com isso, tem o potencial de alinhar as operações das estatais federais às políticas públicas do governo federal, ao mesmo tempo em que cria condições mais vantajosas para investimentos coordenados e de longo prazo​.

Destaca-se que o órgão central do Sisest é a Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest), vinculada ao MGI, tendo como órgãos setoriais as unidades administrativas dos 16 ministérios setoriais responsáveis por suas respectivas estatais. O sistema também conta com as próprias empresas estatais federais, que deverão cumprir as orientações expedidas pela Sest e fornecer todas as informações necessárias para o efetivo acompanhamento de sua atuação.

Por fim, o Decreto nº 12.303/2024 institui o Programa de Governança e Modernização das Empresas Estatais (Inova) em âmbito federal, que também será coordenado pelo ministro do MGI e deverá observar as diretrizes estabelecidas pela CGPAR. O Inova não apenas aprimora os processos internos, mas direciona as estatais para objetivos estratégicos que gerem benefícios em sentido amplo.

Spacca

Entre as principais ações do programa estão a realização de estudos sobre governança, modernização de instrumentos de gestão e promoção da inclusão social, com ênfase na diversidade e equidade nos quadros de liderança dessas empresas. As medidas serão planejadas e implementadas pela Sest, que também contará com o apoio dos ministérios setoriais.

Máquinas de desenvolvimento econômico

Os três decretos, então, incentivam as estatais federais a se tornarem verdadeiras ferramentas para alcançar as metas de desenvolvimento econômico desenhadas pelo governo federal, a exemplo do novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC3) [1]. O foco na governança alinha-se à ideia de que as políticas públicas devem ser direcionadas a resultados transformacionais — ou seja, resultados que ultrapassam os ganhos econômicos imediatos —, mediante o desenvolvimento de capacidades técnicas e administrativas aptas a converter desafios em oportunidades sustentáveis e de impacto estratégico para a sociedade​ [2].

É importante ter em mente que a eficiência depende da interação entre diversos fatores, a exemplo da gestão dos recursos, da adequação dos objetivos e interesses envolvidos e, principalmente, da implementação de mecanismos de governança robustos. Todas as empresas enfrentam esses desafios, não apenas aquelas que possuem uma estrutura de controle público. É dizer: as estatais não são inerentemente ineficientes.

A verdade é que essas empresas desempenham um papel chave no alcance de metas nacionais de desenvolvimento econômico e social, especialmente em setores que tradicionalmente não atraem os players privados. Áreas como infraestrutura, saúde e educação possuem grande impacto social, exigem investimentos coordenados e de longo prazo e acabam por depender da atuação das estatais para suprir as lacunas deixadas pelos privados.

Essa atuação das estatais se justifica porque elas podem priorizar o interesse coletivo — ao invés de focar exclusivamente em resultados a curto prazo —, assumindo riscos maiores com projetos voltados para a execução de políticas públicas. Cita-se, nesse sentido, a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), empresa pública federal dedica ao financiamento a longo prazo, tendo um papel chave no fomento da economia nacional [3].

Maior autonomia e sustentabilidade para estatais

Para que alcancem o pleno potencial, é essencial que as suas operações sejam direcionadas a objetivos claros. Com isso, é possível dizer que os três decretos buscam capacitar as estatais federais para operar com maior autonomia e sustentabilidade, mediante a estruturação de uma direção estratégica e a avaliação contínua das políticas implementadas [4].

A obtenção desses resultados depende, em grande medida, de atuação integrada dos órgãos responsáveis pela supervisão e fiscalização dessas empresas. Os decretos levam isso em conta ao concentrar a coordenação da atuação interministerial no MGI e na Sest, demonstrando a preocupação do governo federal em evitar a fragmentação da implementação e monitoramento de ações de governança estabelecidas, permitindo uma maior sinergia entre controle e inovação.

Embora a redefinição das estatais como agentes estratégicos na economia seja relevante, é essencial considerar como os órgãos de controle reagirão a essa abordagem mais sofisticada das empresas federais no mercado, com uma visão que envolve maior risco a longo prazo, especialmente o Tribunal de Contas da União (TCU) — que tende a avaliar os atos dos gestores das estatais de forma demasiada conservadora. Assim, emerge uma questão que não é nova para as estatais e que, inclusive, permeia o olhar tradicional sobre essas empresas: como equilibrar controle e autonomia na busca pela geração de valor público?

De todo modo, os decretos visam reforçar o papel do Estado na criação de mercados e na mobilização de recursos para enfrentar desafios estruturais de forma inovadora. Os normativos demonstram a renovação do compromisso do governo federal com a modernização da gestão pública brasileira, alinhada às melhores práticas internacionais de governança.

[1] O PAC3 foi lançado no dia 11.08.2023 pelo Presidente da República e consiste em um esforço coordenado de investimentos mediante a parceria com o setor privado, estados, municípios e movimentos sociais. (Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/pt-br/novopac/conheca-o-programa>. Acesso em: 18 dez. 2024).

[2] Mazzucato, M.; Teixeira, F.; and Tagliani, G. (2024). A Mission-oriented framework for the coordination of State-Owned Enterprises in Brazil. UCL Institute of Innovation and Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2024-18). ISSN 2635-0122, p. 10-11.

[3] Conforme se extrai do art. 3º de seu Estatuto Social, “O BNDES é o principal instrumento de execução da política de investimento do Governo Federal e tem por objetivo primordial apoiar programas, projetos, obras e serviços que se relacionem com o desenvolvimento econômico e social do País” (Disponível em: <https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/quem-somos/governanca-controle/Legislacao_do_Sistema_BNDES/estatuto-do-bndes#:~:text=O%20BNDES%20adequou%20seu%20Estatuto%20Social%20aos%20novos,seu%20regulamento%2C%20o%20Decreto%208.945%2F2016.%20Entenda%20as%20mudan%C3%A7as>. Acesso em: 19 dez. 2024). Como exemplo prático dessa atuação, destaca-se o papel central do BNDES na execução da política pública de apoio à exportação (C.f. Costa e Silva, F.; Araújo, T.C.; Uryn, A. Esclarecendo a Política de Apoio à Exportação de Bens e Serviços do BNDES. AgenciaInfra, 26 mar. 2024. Disponível em: <ttps://agenciainfra.com/blog/esclarecendo-a-politica-de-apoio-a-exportacao-de-bens-e-servicos-do-bndes/>. Acesso em: 18 dez. 2024).

[4] C.f. Mazzucato, M.; Teixeira, F.; and Tagliani, G. (2024). A Mission-oriented framework for the coordination of State-Owned Enterprises in Brazil. UCL Institute of Innovation and Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2024-18). ISSN 2635-0122.