STC: criação de uma corte superior de contas

Ao se tratar sobre a criação de um tribunal, antes mesmo de se apontar as razões e necessidades, a primeira reação, quer seja no senso comum, ou mesmo no meio técnico-jurídico, é o de se apresentar objeções como a falta de recursos, ou mesmo a possibilidade de sobreposição de atribuições já colocadas na Constituição. Este não é o caso em relação ao Superior Tribunal de Contas.

Este artigo, então, traz uma reflexão sobre sua criação, elenca uma justificativa e propõe suas linhas gerais de competências e requisitos para formação.

Há um movimento no Brasil, nos últimos anos, pela busca da segurança jurídica e uniformização de decisões e cumprimentos da jurisprudência das cortes superiores.  O atual Código de Processo Civil, em seu artigo 926, estabelece a obrigação dos tribunais judiciais em promover a uniformização de suas jurisprudências, buscando torná-las estáveis, coerentes e íntegras. Entretanto, esta premissa não se restringe aos processos judiciais. Complementarmente, o artigo 15 do referido Código estende essa obrigação ao processo administrativo, incluindo a instância controladora.

Alinhado a esses preceitos, a Lei n° 13.655/2018, que incorporou regras e princípios de direito público à Lei de Introdução ao Direito Brasileiro (Decreto-Lei n° 4657/1942), reforça, em seu artigo 30, a necessidade de atuação das autoridades públicas na promoção da segurança jurídica quando da aplicação das normas, utilizando meios como regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. Destaca-se o caráter vinculante desses instrumentos, conforme estabelecido no parágrafo único do mesmo artigo, garantindo a sua eficácia em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.

O caminho para o incremento da segurança jurídica possui significativa diferença entre o Poder Judiciário e os tribunais de contas brasileiros. No Judiciário, há um nivelamento na aplicação de leis nacionais no STJ e da própria Constituição, no STF. No caso das cortes de contas, o TCU não exerce, nem há conjuntura constitucional ou federativa para exercer, um papel uniformizador similar.

A consequência são as naturais assimetrias decisórias entre os tribunais de contas, as quais derivam da ausência da corte de revisão. Desta forma, não há, no campo das cortes de contas, um locus de pacificação sem que se leve a demanda às barras da Justiça.

À aplicação de leis essenciais como a de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), a Lei 4.320/64, a Lei de Licitações e Contratos, existem 33 espaços de autorreferência ^[1] de interpretação e aplicação diuturna. A uniformização de interpretação de tais leis nacionais, então, parece quase inalcançável ante ao insulamento das cortes de contas brasileiras, tornando-se urgente a existência de uma corte de revisão própria.

O Superior Tribunal de Contas (STC) seria, desta forma, responsável por resolver disputas e divergências interpretativas entre os tribunais de contas estaduais e do Distrito Federal, dos municípios, e os das cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, excluindo sua competência sobre o TCU.

Além de tais competências, uma atribuição torna a criação do STC ainda mais urgente: a supervisão dos trabalhos do Comitê Gestor definido pelo artigo 156-B da Constituição, sendo responsável por dirimir divergências interpretativas entre seus integrantes que impeçam que se alcance o quórum de aprovação previsto pelo artigo 156-B, §4º, fomentando a consolidação das decisões, bem como o auxílio nas políticas e ações de transição entre o atual e o novo regime tributário ^[2]. Como se apontará a frente, o STC seria um instrumento para fortalecimento do federalismo pelo Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

STC e necessária integração dos tribunais de contas do país

A ausência desse sistema de uniformização da jurisprudência dos tribunais de contas provoca danos significativos. Na verdade, caso já existisse, o STC poderia ter contribuído para evitar disfunções no sistema de controle externo.

Um exemplo foi o que se deu quando alguns tribunais de contas autorizaram que seus entes não incluíssem na despesa total com pessoal os valores decorrentes do imposto de renda retido na fonte de seus servidores e prestadores de serviços

Nesta ocasião, os manuais de contabilidade pública do STN já determinavam, há bastante tempo, exatamente o contrário, ou seja, o cômputo dos referidos valores no DTP.

Tal fato gerou disparidades na observância dos limites estabelecidos pela LRF, prejudicando a equidade entre os entes federativos, uma vez que os estados da federação que seguiram o exemplo preconizado pela União encontravam maiores dificuldades para se manter alinhados aos limites fiscais, quando aqueles outros, contemplados pelas soluções caseiras de interpretação duvidosa sobre as leis nacionais, tinham notórias vantagens e podiam continuar elevando seus gastos com pessoal sem incidirem nas limitações e sanções impostas pela LRF, a caracterizar o denominado doping fiscal.

É notório o papel das cortes de contas no controle concomitante e posterior dos limites constitucionais e legais em relação às despesas com pessoal. Possivelmente, trata-se de uma das principais contribuições que elas prestam à saúde das contas públicas, pois o comprometimento com a folha de pessoal nos órgãos públicos representa a maior parcela dos dispêndios públicos, e seu agravamento pode resultar em diminuição de recursos, por exemplo, para investimentos os quais podem gerar melhoria na prestação de serviços públicos.

A situação narrada acima somente encontrou uma solução após o acionamento do STF, por meio de uma ADC, na qual se pugnou pela declaração de constitucionalidade da LRF e determinou que:

A exclusão do imposto de renda retido na fonte (IRRF) e dos valores pagos a inativos e pensionistas, salvo as exceções previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, contraria diretamente os arts. 18 e 19 da Lei Complementar 101/2000 e, consequentemente, o art. 169 da Constituição Federal ^[3].

Na mesma oportunidade, a Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade de parecer de um tribunal de contas que excluía o IRRF do somatório dos gastos com pessoal ^[4]. Esse é apenas um dos diversos exemplos contraproducentes na linha de que a ausência de um sistema de uniformização da jurisprudência dos tribunais e conselhos de contas pode causar.

Diversas outras controvérsias envolvendo, por exemplo, a aplicação da Lei de Licitações poderiam deixar de chegar ao Judiciário com a existência do STC, gerando economia, não só processual, mas de recursos, além de segurança jurídica.

Como apontado acima, outra importante justificativa para a implantação do STC é a necessidade de colmatar divergências interpretativas significativas entre os membros integrantes do futuro Comitê Gestor do IBS, até mesmo porquanto do elevado quórum de aprovação assentado, ou seja, a decisão somente prevalecerá se tiver, cumulativamente, o apoio da maioria absoluta dos membros, dos representantes dos estados e do Distrito Federal e que correspondam a 50% da população e da maioria absoluta dos representantes dos municípios, a exigir, também neste campo, um instrumento que possa consolidar as decisões, e, assim, solucionar essas prováveis incompatibilidades.

Em recente artigo publicado no Estadão, o economista Felipe Salto traça uma série de objeções ao Comitê Gestor pela possibilidade de se ferir a autonomia dos entes federativos, principalmente pelos problemas práticos da impossibilidade de consenso dados os interesses tão diversos em jogo. Como já vimos, em caso de insurgência de um dos entes contra o Comitê, a Constituição já estabelece o STJ como competente para dirimir tal divergência. Porém, permanecem perguntas como estas:

(…) E se a prática de autuação não estiver condizente com a observada no bojo da CBS, a contribuição criada no âmbito da União, com mesma base, aliás? Quem vai homogeneizar as normas e a jurisprudência? A quem o contribuinte recorrerá e que tribunais ou órgãos de contencioso tributário cuidarão de um determinado auto de infração eventualmente questionado? Órgãos ou diligências formados por servidores de estados e municípios com interesses diferentes vão se entender? Só com muito poder para este comitê, que a todos e a tudo precisará governar. Vejam a gravidade dessa aventura ^[5].

O STC pode se tornar um instrumento para promover segurança jurídica de tal comitê. Neste sentido, não se pode olvidar que, segundo o artigo 70 e seguintes da CF, cabe ao sistema de controle externo o controle da atividade financeira do Estado, em todos os níveis. Nada mais adequado, portanto, que o STC fosse o responsável pela segurança jurídica reclamada no quadrante descrito, campo fértil de incertezas interpretativas e de interesses sabidamente conflitantes. Trata-se de um ambiente naturalmente caótico e que necessitará de um sistema que funcione, com status constitucional, para que se obtenha um nível de equilíbrio e estabilização desejável das decisões do referido Comitê.

Linhas gerais para criação e atuação do STC

Por óbvio, a criação do STC se daria por emenda à Constituição, a qual estabeleceria o artigo 73-A, cujo conteúdo fixaria a composição da corte por 33 ministros permanentes, com idade superior a 35 e inferior a 70 anos, detendo jurisdição vitalícia, bem como pelos ministros vice-presidente e corregedor do Tribunal de Contas da União, sujeitos a rotatividade ordinária dessas funções, totalizando, assim, 35 membros.

O número de 33 resulta da quantidade das cortes de contas brasileiras, ou seja, cada Tribunal de Contas estadual ou municipal brasileiro possuiria um representante nesta corte criada, garantindo legitimidade ao órgão criado.

Para a composição do referido órgão, todos os conselheiros, em cada uma das cortes, poderiam candidatar-se. Caberia ao governador escolher um entre os candidatos e a respectiva assembleia legislativa/câmara de vereadores, conforme o caso, o outro. Tais nomes seriam encaminhar ao presidente da República, que selecionaria um entre os dois indicados.

O escolhido, assim como outras autoridades de tribunais superiores, seria sabatinado e ratificado pelo Senado. Desta forma, os ministros do STC contariam com todas as garantias dos ministros do STJ.

A renovação dos membros vitalícios se daria segundo a origem do tribunal, garantida a alternância de indicações, preservando a participação de todas as classes que compõem as atuais Cortes de Contas estaduais: conselheiros de livre nomeação do governador, os escolhidos pelas Assembleias; conselheiros oriundos da carreira de conselheiro substituto; e os conselheiros advindos do Ministério Público de Contas.

O Ministério Público de Contas, que oficiaria junto ao STC, seria formado por um representante por cada região do País, totalizando cinco vagas, e a seleção seguiria o critério de antiguidade, com mandato de dois anos não sujeito a recondução, igualmente escolhidos pelo presidente da República e sabatinados pelo Senado.

Uma das principais objeções a esta proposta é a de que uma corte de tal envergadura traria um aumento significativo de despesa. Uma solução é que esta corte, de forma inédita, não possua sede física.

Cada tribunal de contas abrigaria um membro da corte superior, arcaria com corpo técnico e demais gastos, já que as sessões ocorreriam de modo virtual. Além da vantagem para uma implantação menos custosa, esta medida manteria o membro próximo das questões da sua localidade, sendo um auxílio na melhor aplicação das decisões do STC na sua corte de origem.

Considerações finais

Obviamente que uma proposta como essa leva a diversas discussões e necessita de estudos. Por outro lado, esta pequena reflexão visa apontar o óbvio: a criação da referida corte superior proporcionaria à administração pública brasileira, seus gestores e ordenadores, a segurança jurídica necessária para desenvolver e executar políticas públicas estruturantes, com a certeza de seguir pelo caminho seguro da correção jurídica e prevenir-se de surpresas intempestivas ao longo desse percurso

Além disso, facilitaria o acoplamento institucional com as cortes superiores do Poder Judiciário, sendo o receptáculo de discussões de temas que se perdem na autorreferência dos tribunais de contas estaduais e municipais, desafogando cortes de sobreposição.

^[1] Este é o número de Tribunal de Contas no Brasil: União (TCU), Estados e DF (nas 26 capitais e Distrito Federal), dos Municípios do Estado (Bahia, Goiás e Pará) e Tribunais de Contas do Município (São Paulo e Rio de Janeiro)

^[2] É essencial destacar que esta competência se diferencia da que consta no artigo 105, I, j, que aponta que compete originariamente ao STJ julgar “os conflitos entre entes federativos, ou entre estes e o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, relacionados aos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V”. O STC, como se aponta mais a frente, visa ser um órgão de sobreposição ao Comitê Gestor, e não solucionar suas divergências com algum dos Estados.

^[3] BRASIL. STF. Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 69/2020. Relator Min. Alexandre de Moraes. DJE publicado em 18/07/2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5862852. Acesso em 26 de abril de 2024.

^[4] BRASIL. STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3889/2007. Relator Min. Luís Roberto Barroso.

DJE publicado em 15/08/2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2511241. Acesso em Acesso em 26 de abril de 2024.

^[5] Opinião – Comitê Gestor do IBS acabará com a Federação. Estadão, 2024. Disponível em: https://www.estadao.com.br/opiniao/felipe-salto/comite-gestor-do-ibs-acabara-com-a-federacao/. Acesso em: 26 de abril de 2024.