Benefícios fiscais e o caso das ‘blusinhas’ (parte 1)

Em tempos de reforma tributária, que tem como um de seus nortes a redução da guerra fiscal por meio de benefícios fiscais, inclusive na importação, e de propostas como a que figurou no PL 914/2024, apelidado nos meios de comunicação como “PL das blusinhas”, é necessário resgatar aspectos técnicos do debate, sem deixar-se mover por animosidades e preconcepções que acabam permeando o meio leigo e até o meio político.

Benefícios fiscais — uma possível definição

Em primeiro lugar, é preciso esclarecer o que entendemos, neste texto, por “benefícios fiscais”. Uma possível e plausível resposta está no artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que labora com a expressão “incentivo ou benefício de natureza tributária” do qual decorra renúncia de receita, compreendendo “…anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado”.

A resposta é referendada pelo Supremo Tribunal Federal, que considera, v.g., como benefícios fiscais a remissão de créditos (RE 851.421) [1], a redução de alíquotas (RE 1.199.021) [2], ou, de forma ampla, situações das quais “…resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus tributário” (ADI 4.635) [3].

Nesse contexto, é pouco relevante, para os propósitos deste estudo, a distinção entre benefícios fiscais e incentivos fiscais, presente na doutrina e até em textos normativos, como a Constituição de 1988, que peca por tratar gênero e espécie de forma apartada, por exemplo, em artigos como 156, § 3º (dispondo que cabe a lei complementar regular a forma e as condições como “isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados”). O texto constitucional não zela pela uniformidade na terminologia relacionada ao tema, parecendo destinar o termo “incentivos” para os benefícios de caráter regional (v.g., no ADCT, artigo 40, que trata da Zona Franca de Manaus) e setorial (v.g., no ADCT, artigo 41, que trata de “incentivos fiscais de natureza setorial”) [4].

Curiosamente, o tema tratado no artigo 41 do ADCT (reavaliação de todos os “incentivos fiscais de natureza setorial” após a CF/1988, ficando revogados os não confirmados) foi a fonte inspiradora da Lei nº 8.032/1990, que revogou todas as “isenções e reduções do imposto de importação” que não relaciona em seu texto (artigos 2º a 6º).

Spacca

Esse é o foco do presente estudo: benefícios fiscais relacionados ao imposto de importação, mais especificamente isenções e reduções [5].

Isenções e reduções do imposto de importação no Brasil

Nossa norma básica de ordem legal sobre o imposto de importação, o Decreto-Lei nº 37/1966, tratou de isenção para bagagem de viajantes (artigo 13), bens de interesse para o desenvolvimento econômico (com utilização restrita a casos aprovados em Resolução do Conselho de Política Aduaneira — artigo 14), isenções diversas (artigo 15, contemplando 12 hipóteses, quatro delas relacionadas a aeronaves e outras quatro contemplando o setor público), e isenções relacionadas a papel (artigo 16).

O Regulamento Aduaneiro de 1985 (aprovado pelo Decreto nº 91.030) consolidou as isenções então vigentes, em seu artigo 149, que já chegavam a 25 incisos, abrangendo itens como “aparelhos, máquinas, equipamentos e instrumentos, bem como aos seus acessórios, sobressalentes e peças, inclusive de reposição, destinados à instalação, expansão e aprimoramento, modernização e manutenção das emissoras de televisão e rádio, desde que importados direta e exclusivamente por empresas concessionárias ou permissionárias desses serviços” e “aparelhos eletrônicos tipo marcapasso, inclusive eletrodos, e neuro-estimulador, implantáveis no corpo humano mediante prótese, para, respectivamente, comando de freqüência cardíaca e estimulação do cerebelo e outras estruturas do sistema nervoso central, bem como partes, peças e componentes para sua fabricação no País”.

O comando constitucional do artigo 41 do ADCT, que fulminaria os “incentivos fiscais de natureza setorial” não expressamente mantidos, obrigou a União a editar a Medida Provisória nº 158/1990, que acabou convertida na já mencionada Lei nº 8.032/1990. Tal lei, além de se preocupar em manter os benefícios fiscais relativos ao imposto de importação anteriores à CF/1988, acabou ainda contemplando outros, posteriores ao texto constitucional, como os previstos na Lei nº 8.010, publicada menos de uma quinzena antes da Lei nº 8.032/1990.

Ao todo, ficaram mantidas na Lei nº 8.032/1990 vinte isenções (artigo 2º), acrescidas do tratamento favorecido à Zona Franca de Manaus e à Amazônia Ocidental (artigo 4º), e do benefício conhecido no Brasil como “drawback-suspensão para o mercado interno” (artigo 5º), além da preservação de isenções ou reduções concedidas em tratados internacionais ratificados pelo Brasil (artigo 6º) [6].

Passaram-se aproximadamente dois anos até que a Lei nº 8.402/1992 resolveu “restabelecer os incentivos fiscais que menciona” [7], entre eles os já mencionados na Lei nº 8.032/1990. As disposições de tais leis, acrescidas dos benefícios fiscais de ordem legal supervenientes, foram trazidas aos Regulamentos Aduaneiros de 2002 (Decreto nº 4.543) e 2009 (Decreto nº 6.759), chegando-se ao atual quadro de 26 isenções do imposto de importação (artigos 136, 137 e 187 do Decreto nº 6.759/2009).

Análise regional dos benefícios

Embora as isenções do imposto de importação sejam típicos instrumentos de política comercial e aduaneira nacional, elas não podem constituir discriminação injustificada ao pactuado internacionalmente pelo País, seja no âmbito do Mercosul ou em tratados internacionais multilaterais.

Daí necessidade de uniformizar os benefícios fiscais sobre o imposto de importação, de modo que não constituam uma burla à Tarifa Externa Comum (TEC). No âmbito do Mercosul, há regimes especiais [8] para bens de capital, bens de informática e telecomunicações, drawback e admissão temporária, insumos agropecuários, matérias-primas, e situações de impacto econômico limitado, além das Listas de Exceções à TEC (100 códigos NCM para Brasil e Argentina (até 31/12/2028), 225 códigos NCM para Uruguai (até 31/12/2029), e 649 códigos NCM para Paraguai (até 31/12/2030).

Ainda não há norma conclusiva do Mercosul que aponte para uma perspectiva efetiva de término do tratamento desigual eventualmente outorgado pelos membros em questões relacionadas a benefícios fiscais. As tentativas de tratamento dos referidos regimes especiais sempre acabam em prorrogações sucessivas, sem disciplina conclusiva cogente por órgão regional (como ocorre, por exemplo, no Brasil, entre estados federados e o DF, no âmbito do Confaz, para o ICMS). Apesar das dificuldades, o Mercosul já adota normas comuns sobre isenção do imposto de importação, v.g., para bagagem de viajantes (Decisão CMC 53/2008).

Análise internacional dos benefícios

No cenário internacional, os acordos multilaterais celebrados no âmbito da OMC vedam a discriminação entre Estados (artigo I do Gatt – Nação mais Favorecida) e entre mercadorias (artigo III do Gatt – Tratamento Nacional), impossibilitando que o imposto de importação possa ser usado de forma discriminatória entre membros (à exceção das hipóteses previstas no próprio Gatt, como as relativas a blocos regionais – artigo XXIV), e que tributos nacionais (v.g., os niveladores) operem como um “imposto de importação” disfarçado, em detrimento das mercadorias estrangeiras.

Embora seja grande a preocupação da OMC com incentivos e subsídios discriminatórios na exportação (autorizando, inclusive, seu arrefecimento via medidas de defesa comercial), a comunidade internacional não concentra seus esforços em benefícios na importação, que, quando muito, prejudicariam apenas o próprio país que os concede. Daí o artigo III do Gatt, por exemplo, não vedar que haja tratamento discriminatório em detrimento do produto nacional (vulgarmente conhecido como “protecionismo às avessas”).

Os benefícios relativos ao imposto de importação, portanto, não buscam simplesmente o livre comércio, tendo em conta que são, por si, discriminatórios, e nem a defesa da indústria nacional, porque (salvo em casos de ausência de similar) aumentam a competitividade da mercadoria estrangeira perante a produzida nacionalmente. Cabe, a nosso ver, a cada caso, a análise da justificação da discriminação [9], e a verificação da adequação ao pactuado internacionalmente, à Lei de Responsabilidade Fiscal [10], e ao dimensionamento do impacto econômico [11].

Mas há algumas pistas do que se considera relevante, mundialmente, em termos de exoneração de direitos de importação, no Capítulo 3 do Anexo Específico “B” da Convenção de Quioto Revisada [12], cabendo aqui destacar: (a) amostras sem valor comercial; (b) artigos móveis de uso pessoal ou profissional no caso de mudança de residência; (c) presentes pessoais, até determinado valor estabelecido na legislação nacional; (d) doações a pessoas necessitadas; (e) documentos e formulários, publicações e informes sem valor comercial; e (e) mercadorias usadas para testes. A mesma Convenção, em seu Anexo Específico “J” [13], trata de bagagem de viajantes (Capítulo 1 – para vestimenta, artigos de toucador e outros de caráter pessoal, mencionados na norma 20), tráfego postal (Capítulo 2), meios de transporte com fins comerciais (Capítulo 3), Provisões de Bordo (Capítulo 4) e Envios de Salvamento (Capítulo 5).

Outro tratado que versa sobre o tema das exonerações do imposto de importação, especificamente para remessas expressas, é o Acordo sobre a Facilitação do Comércio, da OMC, em seu artigo 7.8.8.2.”d”, já vigente no Brasil, que dispõe que os Membros “…estabelecerão, na medida do possível, um valor de remessa ou um valor tributável como limite abaixo do qual não sejam cobrados direitos aduaneiros e tributos, exceto para certos bens prescritos” e que “Não estão sujeitos a esta disposição tributos internos, tais como impostos sobre o valor agregado e impostos especiais sobre o consumo, aplicados às importações de forma consistente com o Artigo III do Gatt 1994”.

Esse estabelecimento de um valor de minimis, diga-se, é de caráter quase universal [14], e trata apenas do imposto de importação (embora alguns países e blocos isentem também o pagamento de seu imposto sobre consumo, como fazia a União Europeia até julho de 2021).

O caso do “PL das blusinhas”

Ganhou destaque (excessivo, a nosso sentir) na mídia um artigo incluído no PL 914/2024, que trata do programa Mover (Mobilidade Verde e Inovação), que tinha, em sua versão inicial, de 19/3/2024, com 32 artigos, o objetivo de (segundo a EM 06/2024 MDIC/MCTI/MF) substituir e aprimorar o Programa Rota 2030 (que não sobreviveu nem até 2025!), que trata de veículos (e não de blusinhas!). Em 28/5/2024, a redação final já não tratava só de veículos, e tinha 52 artigos, inclusive o (artigo 50) que tornava o “Regime de Tributação Simplificada” (RTS) menos simplificado, visto que haveria duas faixas de alíquotas (uma de 20%, para mercadorias até US$ 50, e outra de 60%, para valores superiores — até US$ 3 mil, com direito a dedução de US$ 20.

Tal artigo, que dá nova redação a uma norma da década de oitenta, que trata de tributação simplificada na via postal (uma entre as 26 isenções do imposto de importação hoje vigentes), dentro de uma megaestrutura normativa de mais de 50 artigos sobre atividades de exploração e produção de petróleo, veículos, e uma polêmica “política de conteúdo local” (retirada durante o trâmite no Senado), acabou fazendo com que esse conjunto fosse apelidado pela mídia de “PL da blusinha”.

Uma análise descontextualizada do tema, sem tomar em conta os tratados internacionais aqui referidos e melhores práticas, em estudo de benchmarking (pois o tema é inegavelmente internacional, e afeta todos os países), acaba desfocando do que realmente se deseja com a medida (diminuir a vantagem competitiva das plataformas internacionais digitais), problema expressamente tocado na reforma tributária.

O PLP 68/2024, que disciplina a reforma tributária, estabelece em seu artigo 61, II, que são isentas de IBS e CBS na importação, na mesma medida em que seja isentas do imposto de importação, além das bagagens de viajantes e tripulantes, acompanhadas ou desacompanhadas (RTE), “…as remessas internacionais, quando o remetente e o destinatário sejam pessoas físicas e não tenha ocorrido a intermediação de plataforma digital” (RTS). O “PL das blusinhas” (que seguiu à sanção presidencial), a princípio, contaminaria IBS e CBS com a complexidade de cálculo em vias de aprovação (ou com debate alternativo sobre a forma de incidência de tais tributos no caso de exigência do imposto de importação”), e, na contramão da postura adotada pela União Europeia, impossibilitaria o Brasil de estabelecer um de minimis exclusivamente para o imposto de importação.

A história não termina aqui, e as cenas dos próximos capítulos estão prestes a serem escritas (delas trataremos em uma próxima coluna desta saga). Por enquanto, rogamos para que a decisão seja tomada com isenção – com a (in)feliz ambiguidade que essa palavra traz quando aqui posicionada.

[1] RE 851421, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 18-12-2021, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-048  DIVULG 11-03-2022  PUBLIC 14-03-2022.

[2] RE 1199021, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 08-09-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-257  DIVULG 23-10-2020  PUBLIC 26-10-2020.

[3] ADI 4635, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 24-08-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-229  DIVULG 16-09-2020  PUBLIC 17-09-2020.

[4] Convido o leitor a fazer um passeio na era do “Control+L” pelo texto constitucional, nas 69 ocorrências do termo “benefícios” e nas 20 ocorrências do termo “incentivos”, buscando identificar um critério eficaz distintivo entre esses termos que se preste a todo o texto da CF/1988.

[5] Por razões de limitação de dimensões do texto, deixamos para outra ocasião a análise de benefícios relacionados ao imposto de exportação, e a tributos nacionais que também incidem na importação (que denominamos de tributos niveladores em: TREVISAN, Rosaldo. Direito Aduaneiro e Direito Tributário – Distinções Básicas. In TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro. São Paulo: Lex, 2008, p. 11-55).

[6] O texto da Medida Provisória estabelecia ainda que a partir de 01/01/1991 seriam extintos o AFRMM (Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante) e o ATP (Adicional da Tarifa Portuária), mas tais artigos foram suprimidos no processo legislativo.

[7] Foge ao objeto deste estudo o cotejo das Leis n^o 8.032/1990 e n^o 8.402/1992, inclusive no que se refere à necessidade de existência desta segunda lei e às hipóteses de isenção não confirmadas pela Lei n^o 8.032/1990, e que acabaram “restabelecidas” na Lei n^o 8.402/1992.

[8] Não se confunda essa terminologia empregada no âmbito do MERCOSUL com a utilizada para os “regimes aduaneiros especiais” existentes no Brasil, que não se resumem a situações referentes a isenções e reduções unilaterais do imposto de importação.

[9] Como destaca Roberto Ferraz, temos aparente unanimidade no tocante ao princípio da igualdade, mas efetiva divergência na aplicação do princípio da igualdade, havendo estranha liberdade na concessão de favores fiscais face ao histórico princípio de igualdade na tributação (FERRAZ, Roberto. Igualdade na Tributação – qual o critério que legitima discriminações em matéria fiscal? In: FERRAZ, Roberto (coord.). Princípios e Limites da Tributação. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 449-523.

[10] Cabe aqui registrar a crítica de Gilmar Mendes ao “…torniquete de ação contínua e perene – uma isenção aqui, um incentivo ali, concomitantemente com a ampliação de despesas inflexíveis e obrigatórias, sem a contrapartida em receitas”, presente no último quarto de século, no Brasil (MENDES, Gilmar Ferreira. Introdução, In: MENDES, Gilmar Ferreira; CAMPOS, Cesar Cunha (org.). Federação e Guerra Fiscal. V.3. São Paulo: FGV, p. 14.

[11] Tratamos, a título exemplificativo, em 2014, em exame multidisciplinar, de dois “incentivos regionais”, analisando alguns impactos econômicos, em: ANTUNES, Eloísa Maieski; SENHORAS, Elói Martins; TREVISAN, Rosaldo. Dinâmica fronteiriça no arco norte brasileiro no contexto das áreas de livre comércio. Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, Escola de Administração Fazendária, n. 12, p. 39-63, dez. 2012; e  ANTUNES, Eloísa Maieski; SENHORAS, Elói Martins; TREVISAN, Rosaldo. Dinâmica fronteiriça no arco sul brasileiro no contexto do regime de tributação unificada. Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, Escola de Administração Fazendária, n. 12, p. 65-86, dez. 2012.

[12] Tal Capítulo, diga-se, é de adesão facultativa, e não foi objeto de ratificação pelo Brasil.

[13] O Brasil aderiu apenas ao Capítulo 1 do Anexo Específico “J”, relativo a bagagem de viajantes.

[14] Tabela com os valores de minimis ao redor do mundo podem ser encontradas em: https://global-express.org/assets/files/GEA%20De%20Minimis%20Country%20information_4%20November%202021.pdf.