Pedágio e política tarifária: a quem compete definir o valor das tarifas?

A instalação de praças de pedágio sempre é cercada de polêmicas. Invariavelmente, tão logo as tarifas começam a ser cobradas, surgem questionamentos acerca da cobrança. Na raiz dessas discussões está um debate bastante relevante: como devem ser divididos os encargos necessários à manutenção e ampliação da malha viária?

Para tratar da questão, é preciso deixar de lado algumas ideias que, embora sedutoras, nada têm de jurídico. A primeira é de que o pagamento de impostos deveria eliminar a cobrança de pedágio. Convém não misturar alhos e bugalhos.

As tarifas de pedágio alocam o custo das rodovias a quem as utiliza. Impostos financiam o Estado, sem qualquer contrapartida imediata. Outra ideia é que tal cobrança violaria o direito de ir e vir e só seria possível se houvesse alternativa gratuita. Nada na legislação brasileira permite essa conclusão.

Enfim, definir o valor das tarifas é algo que envolve opções difíceis. Quem formula a política tarifária deve avaliar diversas questões complexas na tentativa de encontrar o modelo que seja mais justo para a coletividade dos usuários (atuais e futuros).

Achar o ponto de equilíbrio implica sacrifícios. A ideia de que toda demanda possa ser atendida sem custos equivalentes é ingênua. Atender demandas de grupos específicos implica criar ônus para aqueles que não serão beneficiados. Não existe almoço grátis. A isenção dada a alguns será paga pelos demais usuários.

É por isso que, nos termos da lei, a escolha do modelo adequado deve ser feita por quem formula a política pública que se reflete nas tarifas. A política tarifária deve ser fixada pela administração pública, que organiza o modelo de concessão a ser implementado. Incumbe às autoridades administrativas sopesar os diversos interesses em disputa e atingir o ponto ótimo possível. Isso deve ser feito a partir de uma visão do todo, que envolve avaliar todos os interesses envolvidos: qualidade da rodovia, modicidade da tarifa e proteção dos investidores privados.

E, seja qual a for a solução adotada, fatalmente surgirão reivindicações de determinados grupos que pretendem que a política tarifária contemple seus interesses específicos. Acontece que a pressão por isenções junto ao Judiciário vai na contramão da visão holística necessária ao enfrentamento do tema.

Não se nega que, na nossa Constituição, o Judiciário pode rever decisões administrativas que sejam ilegais. Contudo, isso não autoriza que o espaço que a lei reserva à administração seja desconsiderado, atribuindo aos juízes o papel de formuladores de políticas públicas. O controle em matéria tarifária deve ser exercido com modéstia. O risco de desestabilizar todo o projeto é sempre grande, especialmente quando se busca tutelar pretensões que não podem ser universalizadas. Proteger alguns à custa de muitos é injusto.

Quando o Judiciário é provocado para intervir nesses conflitos, deve balizar sua atuação nos contornos restritos de um caso concreto. Ainda, deve considerar o espaço de conformação conferido à lei ao administrador.

Isso significa que, como regra geral, o Judiciário deve atuar apenas nos casos em que há manifesta inadequação no modo pelo qual a política tarifária foi fixada, jamais para o fim de revisar a política tarifária ela mesma, criando benefícios que não foram previstos originalmente. Como diz um ditado bem brasileiro, o inferno é cheio de boas intenções — mas a boa intenção, por maior que ela seja, pode ser perniciosa a longo prazo.

Por outro lado, levar esses temas direto ao Judiciário, sem nem sequer apresentar isso às autoridades encarregadas da política tarifária, é também errado. Enfim, o Judiciário deveria atuar apenas quando provado que a política tarifária teve falhas no seu processo de definição ou que, mesmo ciente de uma questão, optou por não decidir o tema.

O hábito de judicializar a definição da política tarifária é sintoma da baixa maturidade para discutir concessões no Brasil. Concessões não são simpáticas. Claro que o melhor seria morar num mundo em que fosse possível dar serviços de qualidade de graça para todos. Mas esse mundo não existe.

E se opções devem ser feitas e decisões devem ser tomadas, surge a questão central: quem deve definir a política tarifária? A melhor resposta não é deixar isso nas mãos dos juízes, a quem falta tanto a informação necessária para tomada da melhor decisão quanto a legitimidade para decidir, mas nas mãos daquele a quem compete estruturar a concessão e, por isso, possui uma visão do todo: o administrador.