Sobras eleitorais: STF foi coerente com seus precedentes

No último dia 28 de fevereiro, o plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento de três Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs), que tinham como objeto a discussão acerca da constitucionalidade do artigo 109, em seu §2º e inciso III, e do artigo 111, ambos do Código Eleitoral e dos artigos 11 e 13 da Resolução/TSE nº 23.677, de 16 de dezembro de 2021.

Em síntese, o tribunal devia decidir se os critérios para ocupação de vagas nos parlamentos dentro daquilo que no jargão político-jurídico ficou conhecido como “sobras eleitorais” era compatível com a Constituição.

Após intenso e judicioso debate, a corte em sua maioria acompanhou a posição externada no voto do então ministro e relator, Ricardo Lewandowski,  no sentido de

“dar interpretação conforme à Constituição ao § 2° do artigo 109 do Código Eleitoral, de maneira a permitir que todas as legendas e seus candidatos participem da distribuição das cadeiras remanescentes descrita no inciso III do artigo 109 do Código Eleitoral, independentemente de terem alcançado a exigência dos 80% e 20% do quociente eleitoral, respectivamente; declarou, ainda, a inconstitucionalidade do artigo 111 do Código Eleitoral e do artigo 13 da Resolução-TSE 23.677/2021 para que, no caso de nenhum partido alcançar o quociente eleitoral, sejam aplicados, sucessivamente, o inciso I c/c o § 2° e, na sequência, o inciso III do art. 109 do Código Eleitoral, de maneira a que a distribuição das cadeiras ocorra, primeiramente, com a aplicação da cláusula de barreira 80/20 e, quando não houver mais partidos e candidatos que atendam tal exigência, as cadeiras restantes sejam distribuídas por média, com a participação de todos os partidos, ou seja, nos moldes da 3ª fase, sem exigência da cláusula de desempenho 80%, em estrito respeito ao sistema proporcional […]”.

Decisão coerente

Na prática, o STF sufragou a decisão política do Congresso de estabelecer uma espécie de cláusula de barreira para partidos e candidatos ocuparem as vagas remanescentes das “sobras eleitorais”, naquilo que ficou conhecido como a regra do 80/20, quando o partido para disputar a vaga precisa ter obtido no mínimo 80% do quociente eleitoral e os candidatos um mínimo de 20% do quociente eleitoral.

Essa segunda exigência, direcionada aos candidatos, é mais polêmica e de constitucionalidade questionável, sob o princípio da igualdade, do pluralismo e da razoabilidade, considerando que aos candidatos eleitos dentro das vagas distribuídas inicialmente, somente é exigido uma votação equivalente a 10% do quociente eleitoral. Não há, de fato, em nosso entender, justificativa constitucional razoável para esse discriminem.

No entanto, entendo a posição tomada pelo tribunal como coerente com seus precedentes sobre o tema em debate. Primeiro, destaco que não foi a primeira vez que a corte enfrentou o tema das “sobras eleitorais”, de modo a afastar qualquer alegação ser um julgamento casuísta.

Nesse sentido, destaco que no julgamento da ADI 5.420 (autoria do PGR), a corte julgou parcialmente procedente a ação, para afastar a aplicação de um critério de divisão e definição das “sobras” que privilegiava os maiores partidos e, assim, ofendia a proporcionalidade e pluralismo político, intrínsecos do sistema proporcional. Por outro lado, e ainda dentro desse mesmo tema de “sobras eleitorais”, o STF julgou a ADI 5.920 (autoria do Patriota) em que se questionava a constitucionalidade da clausula individual de desempenho introduzida pela Lei 13.165, de 2015, que fixava em 10% do quociente eleitoral o patamar de votação a ser atingido pelo candidato para ser declarado eleito.

O tribunal entendeu que o critério estaria dentro da razoabilidade, valorizava a representatividade política e o voto nominal. Destaca-se, inclusive, que foi a partir dessa decisão que o congresso entendeu razoável elevar um pouco mais o limite nominal de votação para 20% no caso das sobras eleitorais, em uma espécie de diálogo institucional com o STF a partir da análise dos precedentes.

Portanto, o STF sempre pautou suas decisões sobre esse tema na ponderação entre os critérios definidos pela lei para definição dos espaços políticos nas casas legislativas e os princípios do pluralismo político, da representatividade, da valorização dos votos e da soberania popular, e somente intervindo para invalidar ou conferir interpretação conforme, quando os critérios e exigências se mostrassem desarrazoados ao ponto de colocar em risco esses valores mencionados.

E nesse sentido, entendo que a decisão nas ADIs 7.228, 7.263 e 7.325 está em consonância com os citados precedentes e fundamentos adotados pela corte.

Modulação

O segundo aspecto da decisão que destaco e entendo estar em harmonia com os precedentes do tribunal, diz respeito à modulação dos seus efeitos. O relator, ministro Ricardo Lewandowski, entendeu por atribuir efeitos ex nunc (para frente) à decisão, aplicando-se para os pleitos de 2024 e seguintes. Sobre os efeitos da decisão o debate foi mais intenso no plenário, ficando vencidos os ministros Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes, Flávio Dino, Dias Toffoli e Nunes Marques, que defendiam a aplicabilidade para as eleições realizada em 2022.

Na prática, caso o entendimento firmado pelo STF retroagisse a 2022, haveria mudança na composição da Câmara dos Deputados em sete das 513 cadeiras. Em seu voto, o relator invocou, além da segurança jurídica para sustentar os efeitos prospectivos da decisão, também a incidência no caso do artigo 16 da Constituição federal que prevê a chamada regra da “anualidade eleitoral”, quando uma lei só pode ser aplicada a um pleito eleitoral quando entre em vigor há pelo menos um ano de sua realização.

Digo que é preciso analisar esse argumento de forma segmentada. E mais uma vez é importante destacar que, apesar dos excelentes argumentos da corrente vencida, o entendimento majoritário do tribunal encontra respaldo em seus precedentes.

Em 2009, o STF analisou o pedido de medida cautelar na ADI 4.307 (autoria da PGR), que tinha como objeto o artigo 3º, I da emenda constitucional nº 58, de 2009, que dispunha sobre a aplicação retroativa da regulamentação da composição das Câmaras Municipais, a partir da eleição de 2008. Foi deferida a medida cautelar para suspender a eficácia desse dispositivo.

E quanto ao mérito, a ação foi julgada procedente em 2013, confirmando a liminar e declarando inconstitucional o dispositivo que dispunha sobre a retroatividade da citada emenda, sob o seguinte fundamento:

“Norma que determina a retroação dos efeitos de regras constitucionais de composição das Câmaras Municipais em pleito ocorrido e encerrado: afronta à garantia do exercício da cidadania popular (arts. 1º, parágrafo único e 14 da Constituição) e a segurança jurídica. 3. Os eleitos foram diplomados pela Justiça Eleitoral até 18.12.2009 e tomaram posse em 2009. Posse de suplentes para legislatura em curso, em relação a eleição finda e acabada, descumpre o princípio democrático da soberania popular.”

Não custa lembrar que as três ADIs analisadas pelo STF foram ajuizadas somente após o pleito de 2022 [1], quando já se sabia o resultado. Portanto, os partidos autores tinham plena consciência que, apesar de manejarem uma ação de natureza objetiva, discutindo a constitucionalidade dos dispositivos impugnados em abstrato, os efeitos da decisão poderiam ter resultado prático e concreto favoráveis aos mesmos. Trata-se, portanto, de caso extremamente semelhante ao precedente mencionado.

Anualidade

Por fim, quanto à vinculação das decisões do STF, em matéria eleitoral, ao princípio da anualidade previsto no artigo 16 da Constituição, em que pese o eminente relator ter invocado [também] o referido dispositivo para justificar seu entendimento por efeitos ex nunc à decisão, de fato o STF não possui essa “trava” de vinculação, como os outros dois atores legitimados para atuar no nível de elaboração das regras eleitorais (rule making), que é o congresso nacional e a Justiça Eleitoral, notadamente através das resoluções do TSE. E diga-se: somente o STF não possui essa vinculação.

Tanto é que, recentemente, o tribunal ao julgar a ADI 7.021 (autoria do PTB), decidiu por chancelar a constitucionalidade da Lei 14.208, de 2021, que instituiu o instituto das federações partidárias no ordenamento brasileiro, mas conferiu interpretação conforme para modificar o prazo para sua constituição, igualando aos partidos políticos.

Porém, o tribunal foi além, e de forma excepcional, e dentro do ano eleitoral, criou uma regra excepcionalíssima para o ano de 2022, permitindo que as federações fossem constituídas até 31 de maio de 2022. E para não ficar apenas nesse exemplo recente, destaca-se a ADPF 1.013 (autoria da Rede), em que o STF reconheceu uma omissão administrativa de municípios na oferta de transporte gratuito de eleitores, e concedeu tutela (inclusive liminar) para permitir que esse tipo de transporte fosse oferecido, mesmo que sem previsão legal. E isso há poucos dias do pleito eleitoral.

Sem dúvidas que nesses casos mencionados o STF chegou mesmo a criar novas regras de cunho eleitoral ou com reflexo sobre o pleito, e sem necessidade de observância ao princípio da anualidade. Portanto, a preocupação levantada por alguns ministros durante o debate, quanto à eficácia prática das decisões do STF quando analisar legislação eleitoral há menos de um ano para o pleito, não vislumbro maiores preocupações, visto que a ausência de vinculação ao princípio da anualidade, é decorrência lógica e intrínseca da atuação do STF dentro do nível de elaboração das regras eleitorais na Governança Eleitoral, que inclusive tem a prerrogativa de decidir se suas decisões se submetem ou não ao referido princípio, como o fez na ADI 5.970 (FÉRRER, 2023, p. 108/109).

Conclusão

Diante desse retrospecto jurisprudencial, é possível concluir que a decisão do STF nas ADIs 7.228, 7.263, 7.325 está em harmonia com seus precedentes e fundamentos de decisão em casos similares levados ao crivo da corte constitucional, inclusive quanto aos seus efeitos prospectivos, que prezou pela segurança jurídica e soberania da votação popular, evitando mais uma a alteração de um resultado eleitoral já consolidado e que tomou como referência à época, as normas vigentes e presumidamente constitucionais.

[1] ADI 7.228 (ajuizada em 14/11/2022), ADI 7.263 (ajuizada em 31/10/2022), ADI 7.325 (ajuizada em 15/12/2022)