Desfinanciar obrigações constitucionais ampliará extrativismo fiscal

Passadas as eleições municipais, tendem a ser retomadas algumas complexas agendas que estavam pendentes de acordo no Congresso Nacional, a exemplo da regulamentação da reforma tributária e dos projetos de lei de diretrizes orçamentárias e de orçamento anual para 2025.

A imagem de nau à deriva em um mar revolto de interesses contraditórios explica grosseiramente a crise de identidade constitucional em que vivemos. Quase na iminência de um naufrágio coletivo, a irracionalidade se alastra para a (des)ordenação de prioridades no ciclo orçamentário e coloca em risco a própria continuidade dos serviços públicos essenciais.

Grupos de pressão político-econômica e agendas controversas nos costumes disputam a desconstrução da Constituição de 1988. Querem desobrigar, desindexar e desvincular nosso ordenamento dos compromissos orçamentário-financeiros para com os direitos fundamentais.

Não há rumo compartilhado amplamente entre nós. Estamos socialmente à deriva em meio a tantas tentativas de destruição da bússola constitucional que orienta nosso norte comum. Ondas e ruídos de interesses patrimonialistas se superpõem por meio de instituições extrativistas que amplificam e se beneficiam do diversionismo religioso e do insulamento econômico de grupos de pressão poderosos. Os laureados economistas Daron Acemoglu e James Robinson [1] pertinentemente lecionam:

“Os países tornam-se Estados falidos não em virtude de sua geografia ou cultura, mas em função do legado de instituições extrativistas, que concentram o poder e a riqueza nas mãos de quem detém o controle do Estado, preparando o terreno para agitação social, conflitos e guerra civil. As instituições extrativistas também contribuem diretamente para a gradual falência do Estado à medida que negligenciam os investimentos nos serviços públicos mais fundamentais.

[…] a base dessas instituições [extrativistas] é uma elite que estrutura as instituições econômicas de modo a locupletar-se e perpetuar o próprio poder, em detrimento da vasta maioria da população”.

Quando todos querem passar seus interesses pessoais adiante uns dos outros, isso só faz acelerar o risco de naufrágio civilizatório. Interessante resgatar, nesse contexto, o pessimista alerta de Zeina Latif sobre sermos complacentes com a trajetória histórica de baixo crescimento econômico, por não enfrentarmos a desigualdade e o risco da mediocridade educacional:

“Temos uma agenda lenta para crescimento robusto e também não temos um projeto de como endereçar a desigualdade no país. Não é só uma questão moral. Ela [desigualdade] enfraquece a economia e também não ajuda no fortalecimento da própria democracia.”

Mas aludida falta de projeto para a desigualdade não se trata de mero esquecimento da agenda social. O que está em curso, diferentemente disso, parece ser uma deliberada tentativa de quebrar o mastro fiscal da nossa embarcação constitucional, ao qual nossa sociedade se prendeu – em 1988 – para proibir retrocessos ou mesmo a insuficiente proteção orçamentária de determinados direitos fundamentais nucleares.

Regressivas reformas fiscais que se avizinham

A mirada para o exercício financeiro de 2025, que se avizinha, apresenta um horizonte adicional de turbulências no mar revolto da democracia brasileira, sobretudo, no que se refere à proposta de revisão reducionista dos pisos em saúde e educação e ao risco de mitigação parcial do dever de a União ampliar sua complementação ao Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), tal como fora estabelecido na EC 108/2020.

A desconstrução da relação de proporcionalidade com a receita estatal de que gozam os pisos em saúde e educação é promessa falsa de aprimorar sua gestão orçamentária em face dos ciclos econômicos.

É inconstitucional e ilusório pretender alterar a base de cálculo dos pisos, para, em última instância, pura e simplesmente reduzi-los. Vale lembrar, por sinal, de que há a garantia de que sejam concursados os professores, o que estabiliza a despesa obrigatória com pessoal ativo da educação, à luz do artigo 206, V da CF. Também é inadmissível reduzir proporcionalmente carga horária e salário dos servidores da educação e saúde nos estados e municípios. São serviços públicos essenciais, que não devem ser descontinuados, nem restringidos, sob pena de ainda mais judicialização das respectivas políticas públicas.

Spacca

Afinal, o envelhecimento populacional pressiona, cada vez mais, o Sistema Único de Saúde, assim como persiste déficit de cerca de 2 milhões de vagas em creches, tanto quanto há insuficiente oferta de ensino em horário integral e ainda não foi efetivamente universalizada a pré-escola nas redes públicas de ensino de todo o país. Tampouco há valorização remuneratória docente efetiva, na forma do artigo 206, VIII da CF. É mesquinho e equivocado, portanto, falar que há dinheiro sobrando na saúde pública ou na educação básica obrigatória brasileira, quando chegamos ao final da vigência do Plano Nacional de Educação com descumprimento significativo de suas metas e estratégias.

Faltam equipes de saúde da família, mas políticos querem liberdade para gastar mais com hospitais de pequeno porte, por meio de emendas parlamentares desatentas ao planejamento sanitário. O quadro é agravado com demandas judiciais de caráter individual alheias à pactuação federativa que ordena o SUS.

Saúde e educação são subfinanciadas pela União, além de terem seus gastos falseados por inúmeros estados e municípios, de modo que impera uma guerra fiscal de despesas na federação. Ao invés de esvaziar os pisos, é preciso fortalecer o planejamento setorial de cada área, bem como resguardar que os recursos do Fundo Social do Pré-Sal (de que trata a Lei Federal 12.351, de 22 de dezembro de 2010) sejam, de fato, fontes adicionais de custeio em saúde e educação, na forma do que dispõe o artigo 4º da Lei Federal 12.858, de 9 de setembro de 2013.

Por outro lado, é igualmente desastrosa a hipótese de mitigação da ampliação da complementação federal ao Fundeb, prevista na Emenda 108/2020 de 10% para 23% até 2026. Aludido fundo busca equalizar o rateio de parte dos recursos vinculados à educação, na forma do artigo 212, para mitigar as distorções arrecadatórias existentes entre os entes da federação. O foco é o aluno matriculado nas redes públicas de ensino, cujo direito subjetivo à educação tem garantia de valores anuais mínimos de referência.

Em última instância, o que sempre se buscou amparar, com fulcro nos artigos 206, VII e 211, §§1º e 7º da CF, foi a noção de que deveria ser fixado equitativamente piso de custeio correspondente ao custo identificável por cada aluno para assegurar os insumos mínimos capazes de indicar a qualidade da educação básica obrigatória (ou seja, custo aluno qualidade inicial – CAQi e custo aluno qualidade – CAQ, na forma das estratégias 7.21 e 20.6 a 20.8 do PNE).

A sistemática de 27 fundos estaduais de equalização federativa dos gastos educacionais trata-se de arranjo normativo criado pela Emenda 14/1996 (extinto Fundef), que não só foi renovado, como foi também aperfeiçoado pelas Emendas 53/2006 (Funeb) e 108/2020 (Fundeb Permanente). A garantia apenas do ensino fundamental dos sete aos 14 anos foi ampliada para a oferta também do ensino infantil pré-escolar e do ensino médio no conceito ampliado de educação básica obrigatória para todos os brasileiros dos quatro aos 17 anos de idade.

Antes das Emendas Constitucionais 14/1996, 53/2006 e 108/2020, o gasto mínimo em educação em valores per capita era profundamente variável, na medida em que oscilava abruptamente conforme a capacidade arrecadatória de cada município ou estado. Tampouco a União exercia efetivamente qualquer esforço objetivo e coordenado de complementação em favor das redes públicas de ensino mais pobres. Na redação originária do artigo 60 do ADCT na Constituição de 1988, havia tão somente a previsão genérica de que cinquenta por cento dos recursos educacionais referidos no artigo 212 da Constituição fossem aplicados na eliminação do analfabetismo e na universalização do ensino fundamental.

Com o Fundef/Fundeb, o desiderato da equidade do gasto educacional se tornou, de fato, plausível, muito embora ainda haja distorções consideráveis na federação brasileira e acentuado descumprimento do planejamento educacional.

Quando propostas de ajuste fiscal são ventiladas no sentido de reduzir o dever de complementação federal ao Fundeb, parecemos estar envoltos em uma repetição do debate sobre a insuficiente complementação federal ao Fundef, já duramente refutada pelo Supremo Tribunal Federal nas Ações Cíveis Originárias nº 648, 660, 669 e 700 (julgadas conjuntamente procedentes). A omissão da União quanto à regulamentação do custo aluno qualidade inicial e, por conseguinte, sua insuficiente complementação ao Fundeb também foi diagnosticada reiteradas vezes pelo Tribunal de Contas da União nos Acórdãos nº 618/2014, 906/2015, 1897/2017, 717/2019, 1656/2019, 1222/2023 e 969/2024.

É preciso aprimorar a eficiência e a equidade dos recursos educacionais, tanto quanto é necessário aportar mais recursos para o custeio da educação básica obrigatória, até para que não caiamos no “risco da mediocridade” suscitado por Zeina Latif, precisamente porque, no Brasil, somente em 2016 foi efetivamente universalizado o dever de oferta da educação básica dos quatro aos 17 anos. Daí se explica porque – mesmo nos presentes dias – quase metade da população adulta (45,5%) não havia concluído o ensino médio e ainda havia 9,3 milhões de pessoas com mais de 15 anos analfabetas em nosso país, segundo dados da PNAD Contínua: Educação 2023.

Ainda somos mediocremente um país de analfabetos funcionais clamando por alguma escolarização adicional, ainda que precária e de péssima qualidade. Sem a equidade e a progressividade do Fundeb, a tendência é de que mantenhamos a irrefletida prioridade para o extrativismo predatório de emendas parlamentares e renúncias fiscais sem monitoramento das contrapartidas prometidas no ato da sua concessão. Desfinanciar obrigações constitucionais para abrir espaço a tais eixos balcanizados de alocação de recursos públicos é opção iníqua de ajuste fiscal, haja vista a restrição igualmente mantida de nossa capacidade analítica do quanto cada qual dessas escolhas custa ao conjunto da sociedade e como poderiam tais custos serem devidamente controlados/mitigados.

Se se consumarem os riscos de mitigação dos pisos em saúde e educação, bem como do Fundeb, quebraremos os parcos instrumentos civilizatórios que nos mantiveram minimamente atrelados ao nosso compromisso constitucional de prioridade de custeio dos direitos fundamentais. Nossa democracia tende a ver acirrada a desigualdade e, com isso, ver-se ela própria naufragando em meio ao caos orçamentário das pressões fisiológicas de curto prazo eleitoral.

Alguns eixos de defesa do legado civilizatório da CF/1988 na seara fiscal

Para que escaparmos dessa deriva social, seria preciso que fôssemos um país aderente ao nosso pacto constitucional e que houvesse consenso mínimo sobre nossas prioridades civilizatórias. Nossa bússola constitucional reclama de nós que busquemos empreender estruturalmente duas ações coordenadas:

• aprimorar o planejamento estatal que identifica legitimamente problemas como demandas prioritárias, para – a partir desse diagnóstico nuclear – avaliar prognósticos em termos de consistência técnica e economicidade. Tal concepção planejada do papel do Estado tem por compromisso finalístico a atividade dinâmica e plural de resguardar cumprimento progressivo aos direitos fundamentais. A clareza dos problemas e o teste das possíveis alternativas que se lhe apresentam como solução são medidas basilares que deveriam lastrear todas as escolhas governamentais, para que se passasse racionalmente a executar as metas físicas e financeiras do planejamento setorial e orçamentário de modo coerente e consistente ao longo do tempo, sem reinvenções da roda e descontinuidades patrimonialistas;
• qualificar as vinculações orçamentárias para associá-las substantivamente ao alcance de metas objetivas definidas nos seus respectivos instrumentos de planejamento setorial, com foco integrado na promoção do desenvolvimento sustentável. Tal medida se justifica, na medida em que resguardar a continuidade dos repasses para educação e seguridade social (dentro da qual se insere a saúde) é escolha constitucional inalienável que não só estabiliza seu custeio, como também impõe seu aperfeiçoamento intertemporal em torno de resultados socialmente definidos a cada ciclo de planejamento setorial e orçamentário.

Há de haver ousadia para mantermos a higidez constitucional do Fundeb, bem como dos pisos em saúde e educação, qualificando-os conforme o respectivo planejamento setorial de cada área. Ora, falta-nos projeto comum ou falta-nos compromisso com nossas prioridades civilizatórias já eleitas na Constituição de 1988? Ao longo da sua vigência, mais de 30% da população brasileira deixou de ser analfabeta e a expectativa de vida do brasileiro subiu mais de 12 anos.

Como reduzir o financiamento das obrigações constitucionais tende a ser o foco da próxima rodada de ajuste fiscal, é preciso conter o risco de tal retrocesso normativo, revisitando os pilares do que ousamos pactuar há mais de três décadas como nosso pacto social. O muito que o país avançou nos seus indicadores sociais desde 1988 é devido às proteções constitucionais de custeio dos direitos sociais, sem os quais estaríamos ainda mais aprisionados ao padrão historicamente extrativista na alocação dos recursos públicos.

[1] ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James A. Por que as nações fracassam: as origens do poder, da prosperidade e da pobreza. Tradução Cristiana Serra. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 292, 309.