Ata de registro de preços: efeito não vinculativo na Nova Lei de Licitações

Na seara das licitações públicas, o Sistema de Registro de Preços (SRP) tem sido amplamente utilizado como instrumento para otimizar os processos licitatórios e promover a eficiência e a economicidade nas compras governamentais. Nas lições de Ronny Charles [1], o registro de preços é um procedimento auxiliar que facilita a atuação da administração em relação a futuras contratações.

Em sentido contrário, Jessé Torres e Marinês Dotti [2] defendem que o sistema de registro de preços não configura, propriamente, um procedimento auxiliar à licitação ou à contratação direta. Na verdade, constituir-se-ia em um conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos à prestação de serviços, obras, aquisição e locação de bens para contratações futuras.

O Manual de Licitações e Contratos do TCU [3], ao ressaltar as diferenças entre o sistema usual de contratação e o SRP, estabelece que, em relação às contratações convencionais, a principal diferença do sistema de registro de preços reside no objeto da licitação. No sistema convencional, a licitação destina-se a selecionar fornecedor e proposta para contratação específica, efetivada pela administração ao final do procedimento. Já no registro de preços, a licitação se direciona a selecionar fornecedor e proposta para contratações não específicas, que poderão ser realizadas, por repetidas vezes, durante certo período.

Nesse diapasão, a doutrina costuma elencar que as principais finalidades do Sistema de Registro de Preços são a maior celeridade e a economicidade decorrentes, principalmente, da possibilidade de realizar-se sucessivas e contínuas aquisições do mesmo objeto por meio de um único procedimento licitatório.

Não obrigatoriedade

No âmbito do SRP tem-se a ata de registro de preços (ARP), documento que formaliza os preços, condições e fornecedores previamente selecionados. A adesão a uma ARP pode reduzir custos administrativos, visto que diminui a necessidade de novos processos licitatórios para cada nova compra. Todavia, a existência de preços registrados em uma ARP não obriga o ente público a contratar. Nessa linha, percebe-se que a administração pode realizar uma licitação específica para a aquisição desejada.

Entretanto, uma característica marcante e objeto de controvérsia é a não obrigatoriedade de que a administração realize a contratação integral dos quantitativos registrados. Essa ausência de obrigatoriedade possibilita que, mesmo havendo preços registrados, o ente público opte por contratar apenas parte ou até nenhum dos itens, de acordo com suas reais necessidades.

Tal aspecto é apontado na doutrina, que ressalta que o SRP dispensa o bloqueio prévio de recursos e não impõe à administração o dever de contratar integralmente os itens constantes da ARP, sendo essa postura observada nos ensinamentos do renomado professor Justen Filho [4] ao inferir que a assinatura da ARP não obriga a administração pública a adquirir a totalidade dos itens registrados.

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Nessa linha, completa que o registro de preços cria apenas a possibilidade de contratação futura, quando houver necessidade e disponibilidade de recursos. Outrossim, não se exige a prévia e integral reserva orçamentária para o valor estimado no SRP, mas tão somente a comprovação de recursos no momento em que cada contratação vier a ser formalizada.

A natureza não obrigatória da ARP no SRP possui raízes no próprio ordenamento jurídico e na interpretação dos tribunais de contas pátrios. De acordo com os estudos compilados, o sistema visa justamente oferecer flexibilidade para a Administração Pública, especialmente em situações de demanda aleatória ou quando a necessidade de fornecimento se dá de forma esporádica.

Segundo Justen Filho [5], o SRP consiste em um contrato normativo resultante de um procedimento licitatório específico, que estabelece regras vinculantes entre a Administração Pública e um particular no tocante a contratações futuras com condições previamente determinadas, de maneira que, embora não haja a obrigação de contratar, o Poder Público está vinculado pelos termos do resultado da licitação e deve respeitar as regras e condições nela previstas.

Desse modo, a ARP não configura, por si só, uma obrigação de contratação. Isso significa que, uma vez registrada a ata, a Administração pode optar por não adquirir o quantitativo total declarado, desde que a decisão seja pautada na realidade orçamentária e na necessidade efetiva.

Cautela e rigor

Outrossim, a discussão sobre a não obrigatoriedade da ARP se insere em um debate maior acerca do pacto federativo e da autonomia dos entes municipais na gestão de suas compras. Em determinados contextos, a limitação imposta pelo § 3º do artigo 86 da Lei nº 14.133/2021 [6], que faculta a adesão por órgãos não participantes de atas gerenciadas por municípios, tem sido interpretada como uma forma de “federalismo da desconfiança”, pois restringe a possibilidade de se aproveitar os benefícios do registro de preços em âmbito local. Tal interpretação ressalta a importância do planejamento adequado e do equilíbrio entre a eficiência na contratação e a necessidade de manter a competitividade e a transparência nos certames licitatórios.

A doutrina do professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes [7] também aponta que o registro de preços, por sua própria natureza, não impõe à administração a obrigação de adquirir todos os itens ou quantidades previstas em ata, assegurando flexibilidade e economia em função do ganho de escala. Entretanto, essa vantagem exige cautela na fase de planejamento: estimativas superdimensionadas ou mal calculadas podem levar a uma subutilização da ata, frustrando o fornecedor e comprometendo a credibilidade do sistema. É, pois, fundamental que o gestor dimensione com razoabilidade as quantidades e valores a serem registrados, evitando ônus indevidos ao erário ou descrédito junto ao mercado.

Ressalta-se que apesar de vantagens como a redução do número de licitações e a economia decorrente do ganho de escala, o SRP exige cautela e rigor no seu planejamento. Logo, a respeito da não obrigatoriedade da ARP, verifica-se que, por um lado, evita a imposição de compromissos financeiros indevidos, e, por outro, pode ocasionar falhas na previsão das reais necessidades, afetando a credibilidade do sistema perante o mercado fornecedor

Nessa lógica, é essencial considerar que o registro de preços não pode ser confundido como uma das modalidades de licitação (concorrência, pregão etc.) nem como um dos tipos de licitação (menor preço, técnica e preço etc.), tampouco possui natureza de contrato. Trata-se de um procedimento sui generis a permitir à administração pública o ajuste suas aquisições de acordo com as demandas reais, sem a necessidade de comprometer recursos de forma integral antecipadamente.

No entanto, tal liberdade vem acompanhada de desafios, sobretudo no que concerne à credibilidade do sistema e à necessidade de um planejamento rigoroso para evitar a superestimativa de demandas e eventuais prejuízos financeiros.

Finalmente, o ARP apresenta “natureza pré-contratual”, pois a administração pública não está obrigada a contratar o objeto registrado, parcial ou totalmente. A compreensão e a correta aplicação desse instituto dependem tanto da interpretação dos normativos quanto da atuação criteriosa dos gestores públicos, equilibrando os princípios da eficiência, economicidade e legalidade nas contratações.

[1] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. Salvador: Jus Podivm, 2021. p.480.

[2] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. O sistema de registro de preços recepcionado e aperfeiçoado pela nova lei das licitações e contratações. Belo Horizonte: Fórum, 2022. p.137.

[3] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU / Tribunal de Contas da União. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010. Disponível em: https://www.cjf.jus.br/cjf/unidades/controle-interno/normatizacao/manual-de-licitacoes-e-contratos-orientacoesdo-tcu. Acesso em: 29 mar. 2025.

[4] Justen Filho, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Dialética, 2016, p. 146.

[5] O Sistema de Registro de Preços Destinado ao Regime Diferenciado de Contratações. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini. Curitiba, n°61, março de 2012. Disponível em http://www.justen.com.br/pdfs/IE61/IE61_Marcal_RDC.pdf. Acesso em 29 mar. 2025.

[6]  Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação. § 3º A faculdade de aderir à ata de registro de preços na condição de não participante poderá ser exercida:  I – por órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal, relativamente a ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital; ou II – por órgãos e entidades da Administração Pública municipal, relativamente a ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação. BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Dispõe sobre normas gerais de licitação e contratação para a administração pública. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1º abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto,gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/11433.htm. Acesso em 29 mar. 2025.

[7] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico: Teoria e Prática. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 86.