Entre teoria e prática: integração dos três pilares da melhoria regulatória

Nas últimas décadas, a atenção de governos, organismos internacionais e acadêmicos se voltou não apenas para a justificativa da intervenção estatal na economia, mas sobretudo para a qualidade dessa intervenção. Nesse contexto, a regulação se firmou como um dos principais instrumentos da ação estatal, exigindo estratégias institucionais que promovam decisões mais eficazes, legítimas e baseadas em evidências.

A agenda de melhoria regulatória busca justamente atender a esse desafio, propondo metodologias que qualifiquem o processo decisório. Este artigo analisa os três pilares centrais dessa agenda — o planejamento normativo (por meio da agenda regulatória), a participação social e a avaliação de impactos regulatórios — e argumenta que sua efetividade depende da articulação entre teoria e prática, ou seja, da capacidade de integrar esses instrumentos de forma coordenada e responsiva aos desafios institucionais e sociais da regulação brasileira.

Agenda de melhoria regulatória e seus pilares

A regulação pode ser compreendida como um conjunto de ações estatais destinadas a influenciar o comportamento de indivíduos e instituições com o objetivo de corrigir falhas de mercado e alcançar melhores níveis de interesse público.

No entanto, se por um lado o governo atua para corrigir falhas de mercado, por outro, intervenções públicas também podem falhar. Quando a regulação não é desenvolvida adequadamente, ela pode comprometer a rotina dos cidadãos, a competitividade das empresas e gerar custos e ineficiências que impactam toda a sociedade.

Para assegurar que a regulação alcance seus objetivos e que não ocasione efeitos indesejados, muitos governos têm adotado estratégias que visam aumentar o desempenho de suas intervenções. Esse conjunto de estratégias tem sido denominado “Melhoria Regulatória” e compreende a incorporação de ferramentas e métodos nas etapas do ciclo regulatório com o objetivo de produzir normas que “entregam melhores resultados sociais e econômicos e, assim, melhoram a vida dos cidadãos e dos negócios”.

A agenda ou política de Melhoria Regulatória está ancorada em três pilares fundamentais: planejamento normativo, a participação social e a avaliação de impactos regulatórios.

Planejamento e agenda regulatória

O primeiro pilar, o planejamento regulatório, tem como principal instrumento a agenda regulatória. Ao organizar e priorizar os temas que serão objeto de regulação em determinado período, a agenda oferece previsibilidade e transparência à atuação normativa das agências. Essa previsibilidade é essencial para reduzir assimetrias de informação entre reguladores e sociedade, além de permitir que diferentes atores se preparem para participar ativamente do processo decisório. O planejamento também orienta a alocação de recursos técnicos e administrativos, viabilizando uma atuação mais proativa e estratégica por parte dos órgãos reguladores.

Mecanismos de participação social

O segundo pilar, a participação social, cumpre múltiplas funções democráticas, técnicas e institucionais. Ela contribui para a legitimidade das decisões, amplia o repertório informacional do regulador e fortalece a accountability das agências. Além disso, permite a identificação precoce de resistências, riscos ou externalidades não captadas por diagnósticos técnicos, favorecendo soluções mais efetivas e socialmente aceitáveis.

Avaliação de impactos regulatórios

O terceiro pilar, a avaliação de impactos regulatórios (AIR) — tanto ex ante (AIR) quanto ex post (avaliação de resultado regulatório) —, busca introduzir racionalidade, fundamentação empírica e transparência nas decisões normativas. Ao estruturar o processo decisório em etapas analíticas — como a definição do problema, a consideração de alternativas e a estimativa de custos e benefícios —, a AIR proporciona maior clareza e robustez às justificativas técnicas das normas.

Já a avaliação de resultado regulatório (ARR) permite aferir, com base em dados concretos, os efeitos reais das regulações implementadas, favorecendo o aprendizado institucional e a revisão de políticas ineficazes.

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Fundamentos normativos da melhoria regulatória

Normativamente, argumenta-se que os pilares da melhoria regulatória devem atuar de forma interdependente, reforçando-se mutuamente. A agenda regulatória, por exemplo, fornece a estrutura necessária para que os outros dois pilares operem com efetividade. Ao indicar antecipadamente os temas e prazos das iniciativas normativas, ela permite que a participação social seja planejada e informada, e que as AIRs sejam realizadas com tempo e recursos adequados. A própria construção da agenda pode e deve ser permeada por contribuições dos interessados, ampliando sua sensibilidade às demandas sociais e promovendo maior aderência ao interesse público.

Já a participação social exerce papel fundamental tanto na formulação quanto na avaliação das normas. Ao fornecer subsídios informacionais, percepções contextuais e críticas técnicas, os atores sociais qualificam os processos de AIR e ARR, tornando-os mais robustos e menos sujeitos a vieses institucionais. A participação também retroalimenta o planejamento regulatório, ao permitir a atualização constante da agenda diante de mudanças no contexto econômico, político ou social. Em um ciclo regulatório contínuo, a escuta ativa da sociedade contribui para a identificação de novos problemas, a reformulação de prioridades e o aprimoramento das estratégias de atuação normativa.

As avaliações de impacto, por sua vez, conferem solidez técnica tanto ao planejamento quanto à participação. AIRs bem elaboradas qualificam o debate público, ao oferecerem diagnósticos claros, alternativas bem definidas e dados objetivos. Já as ARRs possibilitam que o regulador demonstre, de forma transparente, os resultados obtidos, reforçando sua credibilidade e promovendo accountability. Além disso, os dados produzidos pelas avaliações são insumos valiosos para a construção das agendas regulatórias subsequentes, permitindo que o planejamento se fundamente não apenas em expectativas políticas, mas também em evidências concretas sobre o desempenho das políticas anteriores.

Perspectiva descritiva (ou realista) da melhoria regulatória no Brasil

Embora o os marcos normativos e os modelos teóricos dos pilares da melhoria regulatória estejam relativamente consolidados, ainda há lacunas importantes quanto à aplicação concreta das ferramentas e aos resultados efetivamente produzidos por elas. Investigações empíricas rigorosas podem contribuir para identificar gargalos operacionais, usos estratégicos ou simbólicos dos instrumentos, bem como seus efeitos sobre a qualidade, a legitimidade e a estabilidade da regulação. Somente com base nesse tipo de evidência será possível alinhar as promessas da boa governança regulatória com sua realização prática no cotidiano das agências e na interface entre Estado e sociedade.

Resultados preliminares de pesquisas empíricas do projeto Regulação em Números da FGV da Direito Rio indicam, por exemplo, que uma porcentagem relativamente alta das normas gerais aprovadas pelas agências reguladoras independentes em nível federal não são previstas na agenda regulatória dessas agências. Usualmente, as agências divulgam o percentual de itens da agenda que foram concluídos no período de vigência de cada agenda, mas a maior parte dos órgãos reguladores não divulga o dado em sentido inverso: qual parcela das normas gerais aprovadas pela agência estava em sua agenda? Esta é uma pergunta que necessariamente deve ser respondida por quem se propõe a medir se agendas regulatórias estão promovendo os ideais de previsibilidade e transparência acima assinalados.

Uma outra pergunta a ser respondida é se agendas podem ser flexibilizadas, em certos casos, para garantir agilidade na tomada de decisão regulatória. Em que medida os órgãos reguladores devem se ater ao que foi planejado em sua respectiva agenda e em que medida eles devem responder de forma ágil a novas informações? Por exemplo, quando uma decisão judicial indica uma falha nos processos da agência, o órgão deve responder imediatamente a esse fator externo e alterar suas práticas sem submeter essa decisão a todo o ciclo regulatório, que envolve uma etapa de planejamento, o uso de ferramentas de auxílio à decisão e outros elementos que tornam a tomada de decisão mais lenta, ou deve o órgão regulador, nesses casos, reagir de forma célere e direta ao que foi demandado?

O equilíbrio entre previsibilidade e flexibilidade é, possivelmente, o principal desafio do pilar do planejamento e do uso de agendas regulatórias como ferramentas de melhoria da qualidade da regulação. Sobre esse equilíbrio ainda faltam, no Brasil, estudos aprofundados que permitam identificar as melhores práticas a serem seguidas pelos órgãos reguladores, com regras claras para identificar quais casos excepcionariam a necessidade de incluir um item na agenda e como lidar com esses casos de forma a integrá-los posteriormente ao ciclo regulatório e às demais ferramentas de melhoria regulatória.

O projeto Regulação em Números também tem produzido estudos sobre participação social em processos regulatórios, revelando haver uma disparidade significativa no engajamento e influência de diferentes grupos de interesse nos mecanismos de participação social das agências reguladoras. Em uma amostra de 400 audiências públicas da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) entre 1998 e 2019, agentes econômicos regulados participaram em 62% dos casos, enquanto agentes não regulados representaram 13,5%, e os demais, 24,4%.

Estudos semelhantes na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) apontaram padrão similar, com alta presença de regulados nos processos participativos. Em muitos casos, a identificação do grupo de interesse sequer era possível, sendo os participantes classificados genericamente como “indivíduos interessados”.

Esse padrão de engajamento é compreensível, dado o interesse direto dos agentes regulados nas decisões das agências. Por outro lado, ele revela os limites dos mecanismos participativos como instrumentos de diálogo democrático ampliado. A baixa participação de alguns segmentos sociais relevantes sugere que o modelo atual de participação tende a refletir interesses concentrados, reproduzindo relações já estabelecidas entre reguladores e atores habituados à arena regulatória.

Reconciliando teoria e realidade em prol da melhoria regulatória

Do ponto de vista normativo, a eficácia das ferramentas de melhoria regulatória depende, fundamentalmente, da forma como estas são coordenadas. O planejamento fornece direção e previsibilidade; a participação social aporta legitimidade e conhecimento contextual; e as avaliações de impacto introduzem racionalidade, evidência e responsabilidade. Quando implementados em conjunto, esses três pilares formam um ecossistema regulatório mais eficiente, transparente e democrático.

Este argumento é predominantemente normativo e institucional, amparando-se na literatura especializada e nas diretrizes formuladas por organismos internacionais como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Embora esse enfoque seja necessário para mapear os fundamentos conceituais das ferramentas e suas promessas de melhoria da regulação, é igualmente fundamental que se avance no desenvolvimento de estudos empíricos que investiguem a aplicação concreta dessas ferramentas no contexto brasileiro e em outras jurisdições. A efetividade dos instrumentos aqui discutidos depende, em última instância, de sua implementação prática — e os obstáculos enfrentados nesse processo nem sempre são captados pelas formulações teóricas ou pelas boas práticas internacionais.

Pesquisas empíricas podem contribuir para a identificação de gargalos institucionais, limitações de capacidade técnica, distorções procedimentais e resistências políticas que dificultam a consolidação desses pilares nos órgãos reguladores. Também podem revelar usos simbólicos ou estratégicos das ferramentas, indicando situações em que a AIR, a ARR, a agenda regulatória ou os mecanismos de participação social são implementados apenas formalmente, sem efeitos reais sobre as decisões regulatórias. Além disso, estudos de caso comparativos e análises longitudinais podem contribuir para compreender os efeitos interativos entre os pilares: por exemplo, em que medida uma participação social robusta melhora a qualidade das AIRs, ou como a consolidação de uma agenda regulatória transparente e estável influencia o engajamento da sociedade e o desempenho das avaliações ex post.

Há um campo fértil para pesquisas que explorem o impacto real dessas ferramentas sobre a qualidade da regulação. Ainda que os pilares da melhoria regulatória sejam amplamente recomendados e tenham sido institucionalizados em diversas jurisdições, há pouca evidência sistemática sobre sua efetividade em alcançar os objetivos que lhes são atribuídos. Investigações empíricas podem verificar se a adoção combinada de agenda regulatória, participação social e avaliação de impactos contribui, na prática, para uma regulação mais eficaz, menos capturada, mais responsiva e mais legítima.

Portanto, a consolidação da agenda de melhoria regulatória no Brasil requer não apenas o avanço normativo e institucional, mas também o fortalecimento de uma agenda de pesquisa empírica que permita avaliar criticamente como esses pilares operam no mundo real, quais resultados produzem e como podem ser aprimorados. Só assim será possível alinhar as promessas da boa governança regulatória com sua efetiva realização no cotidiano das agências e no relacionamento do Estado com a sociedade.