“Câmara de Comercialização de Energia Elétrica não tem poder de polícia para multar usinas”. Esta foi a manchete da notícia publicada em 9 de outubro de 2023 no portal do Superior Tribunal de Justiça. [1] A decisão ocorreu no julgamento do Recurso Especial nº 1.950.332/RJ.
Discutia-se a legitimidade da CCEE para impor penalidades a uma de suas associadas em razão de alegado descumprimento de obrigações contratuais no âmbito do mercado regulado de energia elétrica. [2] A posição inicialmente adotada pela 1ª Turma do STJ baseou-se na concepção tradicional do poder de polícia enquanto atividade administrativa tipicamente estatal fundamentada no chamado “ciclo de polícia” — teorizado pelo saudoso professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto — que compreende as etapas de ordem, consentimento, fiscalização e sanção. [3]
A posição do STJ afastou a cobrança de penalidades aplicadas pela CCEE, considerando que, por se tratar de entidade privada, não integrava a administração pública direta ou indireta e, de acordo com a teoria do poder de polícia, não detinha competência legal para exercer atividades coercitivas típicas do Estado. Entendeu-se que, na ausência de uma lei formal que conferisse expressamente tal prerrogativa à CCEE — o que, de fato, não se verificava, haja vista que essa atribuição constava apenas no Decreto nº 5.711/2004 e na Resolução Aneel nº 109/2004 —, não haveria fundamento jurídico para legitimar o exercício da função sancionatória por entidade “essencialmente composta por pessoas jurídicas que, como fim principal, visam o lucro”.
A decisão, apoiada em precedentes do STJ (REsp 817.534/MG) e do STF (ADI 1.717 e RE 633782/MG), sobre a indelegabilidade do poder de polícia a entidades privadas, mostrou-se limitada diante da complexidade do Sistema Interligado Nacional (SIN) e da governança setorial que o rege.
Produção e transmissão de energia elétrica
O SIN abrange etapas de produção e transmissão de energia elétrica, organizado em quatro subsistemas (Sul, Sudeste/Centro-Oeste, Nordeste e a maior parte da região Norte). A interconexão se dá por meio da malha de transmissão, sendo a capacidade instalada majoritariamente composta por usinas hidrelétricas, com participação das fontes eólica, termelétrica e solar.
A governança do setor envolve múltiplos atores estatais e não estatais. Além da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), autarquia especial dotada de funções regulatórias, participam o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), responsável por propor políticas para as diferentes fontes de energia; o Ministério de Minas e Energia (MME), que realiza a gestão executiva das políticas públicas do setor; e a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), responsável pelo planejamento da oferta de energia do País.
Ainda integram o sistema o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), entidade de direito privado sem fins lucrativos responsável pela operação física do SIN, e a própria CCEE, associação civil sem fins lucrativos formada por agentes de mercado (geradoras, distribuidoras, comercializadoras, importadoras, exportadoras, consumidores livres e especiais), que atua por autorização do Poder Concedente sob a regulação da Aneel.
Spacca
Papel estruturante da CCEE no setor elétrico
A interpretação do STJ, no julgamento do REsp nº 1.950.332/RJ, desconsiderou, em um primeiro momento, o papel estruturante da CCEE na arquitetura institucional do setor elétrico brasileiro. A entidade é responsável pela gestão do mercado de energia, incluindo a coordenação da comercialização, a contabilização e a liquidação financeira das operações, além do monitoramento dos agentes e da administração das garantias financeiras. Atua tanto no Ambiente de Contratação Regulada (ACR) quanto no Ambiente de Contratação Livre (ACL).
O reposicionamento do STJ, em março de 2025, deu-se em sede de embargos de declaração com efeitos infringentes. [4] Ao reconhecer a legitimidade da função sancionatória exercida pela CCEE, o Tribunal afastou a aplicação da teoria do poder de polícia — na acepção de sanções de natureza essencialmente pública ou oriundas de autoridade estatal — e enquadrou a atuação da entidade no contexto da autorregulação setorial. A legitimidade da “aplicação de sanções administrativas internas” pela CCEE encontra, conforme acentuado na decisão dos declaratórios no STJ, fundamento na autonomia de vontade, na previsão normativa infralegal validamente editada e, sobretudo, na coerência funcional do sistema regulatório do setor elétrico. [5]
Neste caso, o STJ enquadrou o exercício de competências sancionatórias da CCEE no âmbito de sistemas autorreferenciais, com base em obrigações aderidas voluntariamente pelos agentes do setor. O exercício dessa função não decorre da delegação de poder de polícia, mas da implementação de um regime de regulação endógena institucionalizada, submetido à supervisão estatal por meio da Aneel.
Essa competência sistêmica permite o funcionamento equilibrado do mercado, de modo a assegurar estabilidade e previsibilidade com base em regras e procedimentos de comercialização previamente conhecidos e aceitos pelos agentes econômicos.
Mutações do direito administrativo
O caso ilustra, de forma paradigmática, as mutações do direito administrativo contemporâneo, especialmente quanto à função regulatória em sentido amplo. A atuação de entidades privadas como a CCEE, incluindo a função sancionatória, não se enquadra na concepção oitocentista do poder de polícia. Legitima-se, sob uma ótica sistêmica, pelo consentimento de agentes regulados e pela supervisão técnica do aparato estatal.
A evolução das funções administrativas e sua interpretação pelos tribunais contribuem para consolidar novos paradigmas do direito administrativo [6], com destaque para a teoria da regulação como matriz fundada na autopoiese e na racionalidade sistêmica de setores de infraestrutura complexos, como o de energia elétrica.
[3] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro: Gen/Forense, 2014. p. 440.
[5] A cobrança de valores inadimplidos por agentes de mercado, inclusive penalidades, ocorre por via judicial, conforme estabelecido na Convenção Arbitral aprovada na 68ª Assembleia Geral Extraordinária da CCEE e homologada pela ANEEL por meio da Resolução Homologatória nº 3.173/2024 (Cláusula 1ª, § 3º): “Esta CONVENÇÃO não se aplica às demandas em que a CCEE exija valores inadimplidos de agentes ou não agentes, incluindo penalidades, as quais são promovidas exclusivamente perante o Poder Judiciário.” A cláusula deixa claro que qualquer cobrança de valores inadimplidos, mesmo que incluam penalidades, ficam de fora da arbitragem, devendo ser tratadas pela via judicial. Contudo, em havendo divergências entre os agentes integrantes da CCEE, entre si e deles com à própria CCEE, devem ser resolvidas por arbitragem (Lei nº 9.307/1996). Disponível aqui
[6] Cf MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do direito administrativo pós-moderno: legitimidade, eficiência, finalidade, resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
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