Em julho de 2025, a Controladoria-Geral da União (CGU) abriu consulta pública [1], disponível entre 29/7/2025 e 12/8/2025, sobre a minuta da portaria interministerial CGU/AGU que definirá os novos rumos dos acordos de leniência no país. O objetivo é estabelecer novos critérios para negociação, celebração e acompanhamento do cumprimento dos acordos previstos na Lei nº 12.846/2013 [2], no âmbito da CGU, disciplinando também a atuação da Advocacia-Geral da União (AGU).
A norma, que substituirá a Portaria Conjunta nº 4/2019, sinaliza avanços importantes. Dentre os destaques anunciados pela própria consulta, estão: (1) regulamentação do pedido de “marker”, (2) estímulo à autodenúncia, (3) critérios objetivos para evitar o bis in idem, (4) melhor definição da metodologia para cálculo da vantagem auferida, e (5) definição mais precisa das regras de transparência.
Embora a referida portaria interministerial ainda não esteja em vigor, ou finalizada, a análise de sua minuta se torna indispensável. Este artigo busca levantar reflexões preliminares sobre o contexto e possíveis interpretações da norma, com foco nas potenciais implicações de seu artigo 54.
A iniciativa de atualização da norma é oportuna e necessária. Ao longo da última década, o ecossistema de aplicação da Lei Anticorrupção amadureceu, com a consolidação de entendimentos e interpretações que exigem uma modernização regulatória. Nesse sentido, a condução do processo pela CGU para adaptar as regras a essa nova realidade é notável e louvável.
Um dos pontos centrais dessa evolução diz respeito à própria competência para celebração de acordos de leniência. O artigo 16 da Lei Anticorrupção prevê que a autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência, sendo que o § 10 do mesmo artigo designa a CGU como o órgão competente para fazê-lo no âmbito do Poder Executivo federal e em casos de atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira.
Contudo, a prática demonstrou a complexidade do tema, uma vez que a CGU e a AGU não são as únicas instituições competentes pelos acordos de leniência no Brasil. Apesar da ausência de previsão expressa na lei, extensos debates consolidaram o entendimento de que o Ministério Público também detém competência para celebrar tais acordos, com base em suas atribuições constitucionais e legais. Essa dualidade de atores tornou o risco de dupla punição (bis in idem) uma preocupação concreta para a sistemática do direito administrativo sancionador.
De fato, a realidade histórica demonstra que a maioria dos grandes acordos de leniência foi firmada com o Ministério Público Federal, com atuação central de sua 5ª Câmara de Coordenação e Revisão [3]. Nesse cenário, a minuta da nova portaria acerta ao enfrentar a questão em seu artigo 54, que prevê:
“Art. 54. A fim de evitar duplo pagamento pelos mesmos ilícitos, antes ou após a negociação do acordo de leniência, a Controladoria-Geral da União e a Advocacia-Geral da União avaliarão, a pedido da pessoa jurídica, a compensação entre valores endereçados no acordo e aqueles pagos em outros processos administrativos ou judiciais, desde que comprovada a identidade de sujeitos, natureza jurídica e de fatos.”
Todavia, para que o dispositivo atinja seu objetivo e garanta a segurança jurídica — em linha com o artigo 30 [4] da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) [5] —, sua interpretação não pode ser outra senão a extensiva. É imprescindível que a previsão abranja, de forma inequívoca, os acordos de leniência celebrados com outras instituições, como é o caso do Ministério Público Federal, sob pena de a norma violar expressamente a segurança jurídica e o princípio do ne bis in idem.
Duplo efeito
No Estado Democrático de Direito, o princípio do ne bis in idem representa um freio indispensável ao poder sancionatório estatal. Sua aplicação é uma garantia fundamental de estabilidade e segurança jurídica, com ampla guarida em tratados de direitos humanos, como o Pacto de São José da Costa Rica [6], e na doutrina especializada, a exemplo da obra Unos mismos hechos, de Marien Aguilera Moraes [7].
Inclusive, diante da quantidade considerável de entes competentes para imposição de punições no direito administrativo sancionador, ou seja, competentes no exercício do ius puniendi estatal, ao ne bis in idem é assegurada dimensões especiais.
Ainda assim, a aplicação do princípio não tem sido uniforme. Apesar de sua consolidação no ordenamento jurídico, a realidade mostra que a própria CGU já instaurou processos administrativos de responsabilização (PARs) para apurar fatos que haviam sido objeto de acordos de leniência firmados com o Ministério Público, gerando a exata insegurança que a norma busca combater.
Portanto, a correta interpretação do artigo 54 é crucial e deve produzir um duplo efeito. Para o futuro, a interpretação extensiva é a única capaz de incluir os acordos firmados com os demais entes legitimados, reconhecendo os compromissos, sanções, multas e indenizações já pactuadas, para o fim de eventuais aplicações da norma.
Para o passado, ela deve implicar o reconhecimento, pela própria CGU, da ilegalidade dos PARs que tratem de identidades de sujeitos, de natureza jurídica e de fatos já abarcados em acordos de leniência pretéritos, sob pena de afronta direta à segurança jurídica e ao princípio do ne bis in idem.
Afinal, como adverte Lenio Streck [8]: “Portanto, filosoficamente, a resposta é não. O mesmo fato não pode receber do Estado-juiz soluções diferentes-contraditórias. Desde Aristóteles, sabe-se que uma coisa não pode, ao mesmo tempo, ser e não ser. Juridicamente, também não”.
[1] CONTROLADORIA abre consulta pública sobre atuação da CGU e AGU em acordos de leniência: Controladoria-Geral da União, 29 jul. 2025. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2025/07/controladoria-abre-consulta-publica-sobre-atuacao-da-cgu-e-agu-em-acordos-de-leniencia. Acesso em: 5 ago. 2025.
[2] BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 2 ago. 2013. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm. Acesso em: 5 ago. 2025.
[3] “Acordo de Leniência é um mecanismo de combate à corrupção que tem surtido diversos resultados positivos para o país. E o Ministério Público Federal (MPF) é um dos protagonistas em sua implementação. Já foram negociados pelo Órgão 29 acordos de leniência, que contribuíram para o desmonte de diversas redes de corrupção. Os casos mais emblemáticos são no âmbito da Força-Tarefa Lava Jato (FT-LJ). Foram, até então, firmados 13 acordos de leniência, sem os quais seria impossível a FT-LJ obter êxito nas investigações”. BRASIL. Ministério Público Federal. Acordos de Leniência. Disponível em: https://midia.mpf.mp.br/5ccr/acordos-leniencia/. Acesso em: 4 ago. 2025.
[4] Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.
[5] BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Art. 30. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm. Acesso em: 4 ago. 2025.
[6] BRASIL. Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992. Promulga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 9 nov. 1992. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d0678.htm. Acesso em: 6 ago. 2025.
[7] AGUILERA MORALES, Marien. Unos mismos hechos: un ensayo sobre las contradicciones fácticas en el proceso. Madrid: Marcial Pons, 2021.
[8] STRECK, Lênio Luiz. É possível que o mesmo fato tenha respostas distintas no Direito? Consultor Jurídico, 26 abr. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-abr-26/e-possivel-que-o-mesmo-fato-tenha-respostas-distintas-no-direito/. Acesso em: 6 ago. 2025.
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