Tecon Santos 10: descoordenação pública que pode inviabilizar maior leilão portuário do país

Em março de 2025, a Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae) emitiu o Parecer nº 955/2025/MF sobre o processo de arrendamento do Tecon Santos 10, o maior terminal de contêineres a ser leiloado no Brasil. O que deveria ser uma análise técnica robusta para orientar decisões sobre um ativo de R$ 5,6 bilhões em investimentos, revelou-se um exercício de superficialidade analítica que pode custar caro ao desenvolvimento logístico nacional.

Divulgação Codesp

A Seae iniciou seu parecer declarando que utilizaria o checklist de concorrência do Guia da OCDE e os critérios da Instrução Normativa SRE nº 12/2024. Promessa não cumprida. O Guia da OCDE estabelece quatro categorias analíticas precisas: limitação do número de empresas, restrições à capacidade competitiva, redução de incentivos à competição e limitação de escolhas do consumidor. Cada categoria possui subcritérios específicos que deveriam ter sido sistematicamente avaliados.

Em vez disso, o que se viu foi uma abordagem genérica que sequer definiu adequadamente o mercado relevante — primeiro passo de qualquer análise concorrencial. A Seae não estimou participações de mercado com precisão, não avaliou barreiras à entrada de forma estruturada, não analisou a intensidade da rivalidade competitiva e, mais grave, ignorou completamente as eficiências econômicas da integração vertical no setor portuário.

Em síntese, o Parecer afirma que “não verificou nenhuma cláusula injustificada considerada prejudicial à livre concorrência” nas minutas analisadas. Mas em seguida, a Seae listou preocupações: disse temer que empresas de navegação que já operam terminais em Santos possam vencer o leilão e criar um “poder de mercado excessivo”. Mencionou que as alianças internacionais entre essas empresas poderiam piorar a situação.

Especificamente, a Seae manifestou receio de que a nova aliança Gemini (entre Maersk e Hapag Lloyd) pudesse “levar a uma concentração ainda maior do mercado”. Argumentou que as três principais alianças globais de navegação controlam 80% do mercado mundial e que essas alianças “tendem a atracar em terminais pertencentes a grupos econômicos integrantes”. 

Essas preocupações, contudo, carecem de fundamentação técnica sólida. Primeiro, a Seae ignora que o próprio CADE – autoridade máxima em defesa da concorrência no Brasil – aprovou recentemente, sem qualquer restrição, operações que resultaram em integração vertical no setor: CMA CGM adquirindo participação na Santos Brasil [1] e MSC assumindo o controle da Wilson Sons [2]. Se a integração vertical fosse intrinsecamente problemática, o CADE teria imposto condições nessas operações.

Segundo, a tese de que alianças “preferem” terminais de integrantes não encontra respaldo empírico. O CADE arquivou investigação sobre suposto direcionamento preferencial de cargas após constatar “ausência de indícios” dessa prática. Os dados mostraram que terminais integrados e independentes competem em igualdade de condições, com decisões baseadas em eficiência operacional, localização e preço – não em relações societárias.

A análise superficial da Seae desconsiderou realidades fundamentais do setor. Portos eficientes ao redor do mundo operam com níveis de concentração muito superiores aos brasileiros. Roterdã e Antuérpia, referências globais, têm operadores com 50% a 75% de participação. A fragmentação excessiva, ao contrário do que sugere a Seae, pode gerar ineficiências, duplicação de investimentos e custos mais altos para os usuários.

E ainda mais preocupante: a Seae não analisou os benefícios concretos da integração vertical. Operadores integrados podem coordenar melhor as escalas de navios, reduzir tempos de espera, otimizar o uso de equipamentos e oferecer soluções logísticas completas. Essas eficiências se traduzem em menores custos para exportadores e importadores brasileiros.

A conclusão final da Seae foi, em essência, uma não-conclusão: após afirmar que não identificou cláusulas prejudiciais à concorrência no edital e expressar diversas preocupações sobre riscos de concentração de mercado, o órgão declarou que só poderia emitir posicionamento definitivo após a Antaq realizar estudo concorrencial aprofundado, recomendando inclusive a reabertura da audiência pública quando tal análise estivesse disponível — ou seja, a Seae encerrou seu parecer dizendo que não tinha condições de opinar definitivamente sobre o objeto central de sua análise, transferindo para o órgão regulador setorial a responsabilidade por uma avaliação antitruste que caberia primariamente a ela própria realizar, sem prejuízo da necessária análise que o Cade deve também realizar.

Diante desse vácuo analítico, a Antaq surpreendeu ao tomar decisão radical: através da Nota Técnica nº 51/2025/GRP/SRG, implementou um sistema de leilão em duas fases, sendo que na primeira etapa os operadores já estabelecidos no Porto de Santos foram completamente proibidos de participar, podendo concorrer apenas na segunda fase caso a primeira fracassasse – e ainda assim condicionados ao desinvestimento total de suas operações atuais.

Tal decisão, tomada sem o estudo aprofundado que a própria Seae disse ser indispensável e sem realizar a nova audiência pública recomendada, baseou-se paradoxalmente no parecer inconclusivo  para justificar restrições que nem a Seae havia expressamente recomendado, criando uma situação kafkiana onde um parecer que não concluiu nada serviu de base para decisões drásticas que podem esvaziar o maior leilão portuário do país. Além disto, a decisão da Antaq ignorou dois pontos fundamentais: não realizou o estudo aprofundado que a própria Seae considerou indispensável, tampouco promoveu a nova audiência pública recomendada. 

Diante disso, torna-se fundamental que se restabeleça o debate público e técnico qualificado. A correção de rumo é não apenas possível, mas necessária, a qual exige (i) que a Seae assuma seu papel institucional e produza a análise técnica robusta que o caso demanda, (ii) que a Antaq reconsidere restrições impostas sem fundamento adequado e, sobretudo, (iii) que se reconheça uma verdade fundamental: proteger a concorrência não significa necessariamente maximizar o número de competidores, mas sim criar condições para que o mercado opere de forma eficiente em benefício dos usuários finais.

O leilão do Tecon Santos 10 pode ainda tornar-se um marco positivo na modernização portuária brasileira. Para isso, é preciso abandonar o caminho das restrições artificiais e abraçar uma regulação baseada em evidências, alinhada com as melhores práticas internacionais e comprometida com a eficiência econômica.