Competência jurisdicional compartilhada no IBS e na CBS

O exercício do poder de tributar pode ser divido em vertical para os entes políticos de direito público interno a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, e em horizontal para o Legislativo, o Executivo e o Judiciário [1]. É comum na doutrina apenas se destacar na competência tributária horizontal apenas a função Legislativa [2]. A engenharia criada com o IBS vai demonstrar bem essas distinções que sempre ficaram encobertas.

Na tradição do Direito Tributário Brasileiro, a competência para criar imposto sempre foi atribuída a um ente político de forma isolada, sendo admitida a repartição do produto da arrecadação para ente diverso daquele a que se conferiu o poder para criar o tributo [3].

Competências compartilhadas na tributação do consumo com a reforma

Com a reforma tributária introduzida pela EC 132, inaugurou-se a competência compartilhada do IBS para estados e municípios, que mescla competência legislativa e administrativa [4]. A esse formato de compartilhamento que já refletiu ineditismo, foi aliada uma construção jurídica da tributação do consumo que encampou um outro modelo de compartilhamento implícito, o qual, em verdade, também inclui a União e começa pela própria lei que define o tributo, uma lei complementar, além da instituição em paralelo de um tributo similar, a CBS.

Na competência legislativa do imposto, a União ingressa pela edição de lei complementar que define os elementos essenciais do imposto [5], ficando para estados, DF e municípios a competência para definirem as alíquotas. Embora a ampla relevância da competência legislativa esteja na União, restou uma pequena parte para estados, DF e municípios pela fixação das alíquotas, o que mostra um compartilhamento, mesmo que apenas em parte, dos elementos estruturais da obrigação tributária [6].

O modelo avança para uma outra inovação ao criar o Comitê Gestor, entidade pública sob regime especial, que exercerá funções administrativas integradas com os estados, o DF, e os municípios para editar o regulamento, arrecadar o imposto, decidir o contencioso administrativo, dentre outras funções, incluindo a coordenação da atuação administrativa dos entes políticos de fiscalização e cobrança do tributo [7].

No plano da obrigação tributária, sob a condição de sujeitos ativos é preservada a capacidade tributária ativa dos estados, DF e municípios, de modo que esses entes políticos são os credores dos valores objeto das obrigações tributárias. Além disso, a competência administrativa que envolve a fiscalização e a cobrança do imposto permanece com os entes políticos e a representação judicial que será feita pelas procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios [8].

No espaço das competências administrativas, existe autorização constitucional para amplas possibilidades de delegação [9], o que abrange a interrelação com a CBS de competência da União e que possui fato gerador idêntico ao IBS. O conjunto normativo composto para o IBS demonstra um compartilhamento e um sentido cooperativo entre os três entes políticos, que envolve a competência tributária legislativa e administrativa.

Competência jurisdicional compartilhada no IBS e na CBS

O tratamento da reforma para a competência tributária legislativa foi ampla e também para a competência administrativa, o que não aconteceu para a competência jurisdicional, a qual não teve regramento explícito, salvo duas exceções: uma da EC 132/2023, ao prever uma competência originária do STJ para julgar “os conflitos entre entes federativos, ou entre estes e o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços”, em relação ao IBS e a CBS [10]; e a definição do foro da Comarca de Brasília para decidir ações judiciais sobre os processos eleitorais dos membros do comitê gestor do IBS [11].

As duas previsões representam conflitos entre entes políticos ou entre estes e o Comitê Gestor. No tocante às eleições, essa competência foi inaugurada pela Frente Nacional de Prefeitos (FNM) contra a Confederação Nacional de Municípios (CNM), que ingressou com ação por ter sido subtraída do processo eleitoral, tendo havido uma tutela antecedente que suspendeu as eleições [12].

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É importante notar que embora seja compartida a competência administrativa que exerce o Comitê Gestor, a representação dos entes políticos dentro do órgão pode não superar eventuais conflitos, notadamente quanto ao repasse de arrecadação para estados e municípios. O comitê pode tomar decisões no âmbito de sua competência que reduza o repasse e, nesse momento, surgirão o conflito e eventuais ações judiciais, dentre outras situações. Segundo conclusões de Grupo de Trabalho do STJ, a nova competência originária “deve gerar um número considerável de novos litígios, especialmente envolvendo direito financeiro – repartição de receitas tributárias” [13].

Ocorre que o grau de litigiosidade maior, pelo que já existe e se projeta para a frente, é no tocante às ações dos contribuintes, questionando a validade de exigências tributárias em provocações ao Judiciário para decidir sobre a constitucionalidade de normas e sobre a legalidade e constitucionalidade de atuações administrativas as mais diversas, quer dizer, sobre  validade no exercício de competências legislativas e sobre competências administrativas de todos os entes políticos.

O retrospecto histórico mostra um elevado nível de litigiosidade no campo da tributação do consumo ao considerar os tributos que serão substituídos. Como a reforma provoca alterações substanciais no sistema, e considerando como vem reagindo os contribuintes, as projeções caminham para antever um elevado grau de litigiosidade pela frente e, assim, uma grande necessidade de que as competências para julgamento estejam mais claras.

Tanto para as ações exacionais como para as antiexacionais, o espectro não se mostra com nitidez. O compartilhamento das competências legislativas e administrativas sobre o IBS conduz a dificuldades de definição para as competências jurisdicionais quando se procura interpretar o plexo de competências com a visão anterior à reforma tributária. Por esse viés, pelo que se vem discutindo [14], a maioria das propostas não parece ser consentânea com a complexidade gerada pelo compartilhamento de competências legislativas e administrativas para os três entes políticos.

Denota-se pelo previsto no PLP 108/2019 que, no processo administrativo tributário, a proposta é manter o IBS sobre o controle do Comitê Gestor com as diversas câmaras de julgamento que terão em sua composição servidores estaduais e municipais e a instância recursal como participação de representantes dos contribuintes [15], o que conduz a entender que a União irá decidir sobre o contencioso da CBS em suas instâncias administrativas.

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Levando esse conceito para a competência jurisdicional, se manteria a CBS com a Justiça Federal e o IBS com a Justiça Estadual [16]. Esse formato guarda pertinência formal com o compartilhamento apenas entre estados e municípios ditado em parte pela competência legislativa e pela competência administrativa expressa na reforma tributária.

É possível defender-se a inconveniência desse modelo pela duplicidade de questionamentos do mesmo assunto por duas instâncias administrativas diferentes e ainda com possibilidades de decisões diversas. A mesma situação irá acontecer no plano judicial se mantidas separadas as competências entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual.

Alinhamento atenderia ao princípio da simplicidade

Observe-se que, para integrar a competência administrativa, existem diversas possibilidades de interação e delegação que podem unificar na prática a gestão dos dois tributos, o IBS e a CBS, inclusive o próprio contencioso administrativo de pequeno valor [17].

Com efeito, numa análise do que se tem colocado como sugestão, nos parece que a definição da competência jurisdicional deve seguir o mesmo padrão adotado para as competências legislativas e administrativas, o que conduziria para um compartilhamento na competência jurisdicional entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual. Isso poderia evitar a segmentação de julgamentos de ações relacionadas ao IBS e à CBS que são tributos similares, mantendo o sentido finalístico do compartilhamento e da integração da reforma tributária.

É de se constatar que a construção forjada pelo parlamento visou fortalecer a cooperação sem isolar a tributação do consumo na competência da União. Não parece se coadunar com essa visão teleológica do congresso uma interpretação que unifique a competência jurisdicional para o IBS e a CBS ao argumento de que os seus fatos geradores ocorrem ao mesmo tempo e que, mesmo com a denominação de tributos diferentes, a União estará no polo ativo juntamente ao estado, ao DF e ao município, o que atrairia a competência para decidir as controvérsias para a Justiça Federal. Não foi essa a concepção utilizada na EC 132/2023 nem na LC 214/2025.

É preciso entender que a conjugação das competências legislativas e administrativas atenderam a um processo político que definiu os rumos da reforma e que, apesar de não unificar a arrecadação do IBS e da CBS, construiu uma nova forma de federalismo cooperativo. Faltou tratar da competência jurisdicional em sua plenitude, providência que é indispensável para sustentar os pilares erigidos para a hodierna tributação do consumo no país, providência que poderia ser tomada no PLP 108/2019.

Como há uma construção para compartilhamento da competência legislativa e administrativa, parece viável pensar também na conjugação da competência jurisdicional para fechar o ciclo do aspecto horizontal do poder de tributar.

A criação de órgão jurisdicional compartilhado, com competência para julgar causas sobre CBS e IBS em conjunto [18], já poderia nascer coletivo em primeiro grau como acontece com as turmas recursais, com recurso para câmara de segundo grau também com competência conjunta, que poderia ter o formato virtual da Justiça 4.0 do CNJ ou similar. A junção aproveitaria as estruturas já existentes da Justiça Federal e da Justiça Estadual, sem necessidade de ajustes financeiros substanciais. Por fim, esse alinhamento atende ao princípio da simplicidade, constitucionalizado com a reforma tributária, já que esse princípio se estende para todos os poderes do Estado e, assim, para as competências legislativas, administrativas e judiciais.

[1] TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário: Constituição financeira, sistema tributário e estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. p. 397

[2] CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 447-450.

[3] Art. 6º e parágrafo único do Código Tributário Nacional.

[4] Art. 156-A, da Constituição Federal.

[5] A mesma lei complementar define o tributo similar, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

[6] Art. 156-A, V, da Constituição Federal.

[7] Art. 156-B, da Constituição Federal.

[8] Art. 156-B, V, da Constituição Federal.

[9] Art. 156-B, V, da Constituição Federa; art. 326 e 327,  da Lei Complementar nº 214/2025.

[10] Art. 105, I, “j”, da Constituição Federal.

[11] Art. 481,  § 12º, da Lei Complementar nº 214/2025.

[12] Processo nº 0718870-09.2025.8.07.0001, da  11.ª Vara Cível de Brasília.

[13] Impactos da Reforma Tributária no Poder Judiciário – Grupo de Trabalho do STJ – Portaria STJ/GP nº 458/2024.

[14] Conforme relatório do Grupo de Trabalho do STJ.

[15] Arts. 105, 106 e 107, do PLP 108/2019.

[16] GARCIA, Ana Carolina Ali; ABBOUD, Alexandre. Reflexões sobre o contencioso do IBS e da CBS. Revista de Direito Tributário da APET, n. 51, p. 180, out.  2024 – mar. 2025.

[17] Art. 327, da Lei Complementar nº 2014/2025.

[18] GARCIA, Ana Carolina Ali; ABBOUD, Alexandre. Reflexões sobre o contencioso do IBS e da CBS. Revista de Direito Tributário da APET, n. 51, p. 188- 189, out. 2024 – mar. 2025.