As contratações de serviços de gerenciamento de frota, popularmente conhecidas como quarteirização, têm se tornado uma constante no âmbito da administração pública. Tal prática, contudo, tem rendido algumas discussões, entre as quais destaca-se a legalidade de previsão de cláusulas editalícias que proíbam a empresa contratada de cobrar taxas de suas credenciadas — a chamada “taxa de credenciamento” ou “taxa secundária”.
A prestação de serviços de manutenção e gerenciamento de frota transcende a mera intermediação. A empresa contratada assume responsabilidades complexas, que incluem: seleção e qualificação de fornecedores; gestão contratual com os credenciados; auditoria e controle da qualidade dos serviços; disponibilização de tecnologia e integração de sistemas; gestão de pagamentos.
Todas essas atividades geram custos administrativos, operacionais e tecnológicos significativos para a empresa gerenciadora. A formação e manutenção de uma rede credenciada ampla, qualificada e capilarizada é, afinal, essencial para a boa execução do contrato e para o atendimento eficiente das necessidades da administração.
Nesse contexto, a taxa de credenciamento surge como um mecanismo comum no mercado privado para serviços análogos, destinado a: garantir comprometimento, funcionando como um filtro inicial, assegurando que apenas fornecedores genuinamente interessados e capazes busquem o credenciamento; viabilizar taxas de gerenciamento competitivas, permitindo que a empresa gerenciadora oferte taxas administrativas mais baixas à administração, diluindo parte dos custos de gestão da rede entre os próprios beneficiários diretos do acesso a essa demanda (os credenciados).
Princípios de observância obrigatória
Como se sabe, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) estabeleceu princípios de observância obrigatória quando de sua aplicação (artigo 5º), assim como vedou a previsão de cláusulas editalícias que possam comprometer, restringir ou frustrar o caráter competitivo do certame (artigo 9º, I, ‘a’) e estabeleceu como objetivo, entre outros, assegurar a vantajosidade (artigo 11, I).
A restrição indevida à competitividade está intrinsecamente atrelada à própria concepção de violação ao princípio da proporcionalidade. É consequência lógica que o mero disciplinamento das licitações, ao tempo em que estabelece uma gama de requisitos para que o interessado participe da disputa e tenha o objeto adjudicado em seu favor, resulta em restrição à competitividade. Essa restrição passa a ser indevida quando desacompanhada da comprovação de sua necessidade e utilidade para o interesse público[1].
Consequentemente, ao impor-se uma vedação absoluta de cobrança de taxas de credenciamento às pretensas participantes da licitação, a administração pública acaba por dificultar a participação daqueles fornecedores de serviços que incorporaram essa prática como parte estruturante do exercício de sua atividade econômica.
Por sua vez, conforme leciona Carvalho Filho[2], o princípio ou postulado da proporcionalidade é composto por três máximas parcelares, a saber:
- adequação: o meio empregado deve ser compatível com o fim pretendido;
- necessidade: o meio escolhido deve ser o menos oneroso para os indivíduos;
- proporcionalidade em sentido estrito: que nada mais é que um juízo de ponderação entre vantagens e desvantagens.
De proêmio, sob o prisma da adequação, a medida é questionável, pois, embora impeça uma cobrança específica, não garante, por si só, a proposta mais vantajosa ou a ausência de abusos.
A empresa gerenciadora, impedida de cobrar a taxa de credenciamento, inevitavelmente internalizará os custos de gestão da rede em sua taxa de administração principal ofertada à administração. Isso pode resultar em uma proposta aparentemente mais vantajosa na taxa principal, mas que, na realidade, onera o erário na mesma ou em maior intensidade, além de ter o potencial de desestimular a formação de uma rede ampla e qualificada, prejudicando a qualidade do serviço.
Vantagem não se resume ao menor preço
Além disso, a vantajosidade não se resume ao menor preço facial de um item isolado, como a taxa de administração. Ela abarca a análise global de custos, qualidade, eficiência e riscos. Ao proibir a taxa de credenciamento, a administração pode estar, paradoxalmente, induzindo propostas com taxas de administração artificialmente infladas ou comprometendo a qualidade futura da rede de serviços, o que vai de encontro à verdadeira economicidade.
Já em relação à necessidade, seria a proibição absoluta o meio menos gravoso para atingir o objetivo almejado — previsibilidade dos valores que a contratada pagará aos seus credenciados, reduzindo a margem de incerteza? Entendemos que não.
A vedação total é a medida mais drástica e restritiva possível. Existem outras alternativas menos gravosas que poderiam ser adotadas pela administração para controlar eventuais abusos sem eliminar por completo a possibilidade da cobrança de taxa, caso ela se justifique no modelo de negócio do licitante, a saber:
- o estabelecimento de limites/teto para a taxa, com base em estudos técnicos;
- a exigência de transparência nos valores cobrados;
- a solicitação de planilhas de custos que justifiquem a taxa;
- a vedação de práticas comprovadamente abusivas, como taxas exorbitantes ou desvinculadas dos custos.
A existência de alternativas menos gravosas, portanto, torna a proibição total uma medida desnecessária, configurando uma clara ofensa ao princípio da proporcionalidade.
Restrição absoluta
Ainda que, hipoteticamente, existisse um cenário de preenchimento das máximas parcelares da adequação e da necessidade, a restrição absoluta também não se justificaria à luz da proporcionalidade em sentido estrito. Como se sabe, esta terceira máxima avalia se os benefícios almejados com a medida superam os custos ou prejuízos causados a outras normas e princípios, buscando-se uma justa medida entre os direitos em jogo.
No cenário apresentado, tem-se como potencial conflito normativo, a ensejar a técnica da ponderação, a colisão entre princípios constitucionais de peso: de um lado, os princípios da livre iniciativa e o da livre concorrência; do outro, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
A livre iniciativa, prevista expressamente na Constituição (artigo 1º, IV e art. 170, caput), é um princípio básico do liberalismo econômico[3]. Consagrado como um princípio informativo e fundante da ordem econômica (CF, artigo 170, parágrafo único), ele garante a liberdade de iniciar e desenvolver atividades econômicas com a mínima interferência estatal, funcionando como um estímulo ao empreendedorismo e à concorrência. Dessa forma, proporciona um ambiente de desenvolvimento que beneficia toda a sociedade.
Já no que diz respeito à livre concorrência, princípio constitucional estruturante da ordem econômica brasileira, (CF, artigo 170, IV), cuida-se de um dos fundamentos da denominada “Constituição Econômica”, assim entendido como “o conjunto de disposições constitucionais que dizem respeito à conformação da ordem fundamental da economia”.[4]
Interesse público
Por outro lado, a supremacia do interesse público — uma das pedras de toque do direito administrativo — poderia, à primeira vista, servir como parâmetro de justificação para a vedação absoluta de cobrança de aludida taxa. Esse princípio tem como primado a valorização dos anseios da coletividade em detrimento do indivíduo[5]. A partir dessa concepção, poder-se-ia sustentar que, existindo interesse público na medida vindicada, legitimada estaria.
Entretanto, tal princípio não pode se impor de modo absoluto, ao arrepio de outros princípios e de direitos fundamentais. Como bem ressaltado por Cabral, “[…] caso se concebesse uma supremacia absoluta de algum presumido interesse público/coletivo poder-se-ia cair em concepções coletivistas como as que presidiram certas sociedades políticas da Antiguidade à Modernidade, como Estados totalitários, para os quais o todo (o Estado, a sociedade) é mais importante que as partes (os indivíduos), o que pode levar a consequências autoritárias e antiliberais”[6].
Ademais, o interesse público supremo corresponde ao interesse público primário, ou seja, o interesse fundamental da sociedade. Sendo assim, não é possível dissociar tal pedra de toque do contexto socioeconômico no qual está inserido, visto que o interesse primário exige o respeito, entre outros, aos princípios em que se funda a ordem econômica da República: a livre iniciativa e a livre concorrência.
A prática de cobrar taxa de credenciamento é uma clara manifestação dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência da pretensa contratada. Em casos tais, a empresa está em pleno exercício de sua liberdade econômica ao definir os termos e custos para se relacionar comercialmente com terceiros (os credenciados), em uma relação jurídica que, frise-se, é estritamente de direito privado.
Nessa linha de entendimento, o peso dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, em conjunto com as especificidades do caso em concreto, resultam na superação da supremacia do interesse público sobre o privado, como sustentáculo de imposição de vedação absoluta de cobrança de taxa de credenciamento nas quarteirizações.
Valores sociais da livre iniciativa e livre concorrência
A propósito, a necessidade de se preservar os valores sociais da livre iniciativa e a higidez da livre concorrência demonstram que, em verdade, o conflito com a supremacia do interesse público é meramente aparente. É do próprio interesse público primário maximizar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, como motor do desenvolvimento econômico brasileiro, da inovação, da geração de empregos e riqueza.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, acolhendo o parecer opinativo do Ministério Público de Contas, concluiu que a vedação total de cobrança de taxa de credenciamento é medida que traduz interferência indevida em relações privadas, além de restringir indevidamente a competitividade e ferir princípios basilares da Lei de Licitações e Contratos, de tal sorte que eventual estipulação de limitação deve estar amparada em estudos técnicos preliminares comprobatórios da necessidade e adequação da medida[7].
Em suma, embora a preocupação com a economicidade seja legítima, a proibição indiscriminada da taxa de credenciamento em contratos de quarteirização denota uma abordagem violadora de preceitos constitucionais e legais, além de indevidamente restritiva e potencialmente contraproducente. Portanto, o caminho consentâneo com os princípios e regras de regência consiste na adoção de mecanismos de controle e transparência, permitindo que a administração avalie a proporcionalidade de tais taxas caso a caso, ou estabeleça limites embasados em estudos técnicos, sem tolher a liberdade negocial da contratada nem arriscar a qualidade e a amplitude da rede de serviços, essencial para o bom desempenho contratual.
[1] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas Comentadas. 15ª.ed. Salvador: Juspodivm, 2024 (p. 132).
[2] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.ed. ver., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013, p. 43.
[3] NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 13. ed. rev,. ampl. e atual. Salvador: Juspodivm, 2018, p. 294.
[4] CANOTILHO, J.J. Gomes [et al]. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, p. 1807.
[5] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.ed. ver., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013, p. 33.
[6] CABRAL, Dafne Reichel. Os Tribunais de Contas e o direito à boa administração pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2022, p. 43-44.
[7] TCE-MS, Acórdão – AC00 – 678/2025, Rel. Jerson Domingos, publicado em 03/07/2025 no DOE nº 4091.
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