Entre reformas e tensões: o Supremo no olho do furacão

As últimas semanas têm sido movimentadas no Brasil e mais uma vez o Supremo Tribunal Federal se encontra no centro das atenções.

Em meio a decisões polêmicas e de grande repercussão no país, como a medida cautelar deferida pelo decano do Supremo, ministro Gilmar Mendes, que suspendeu parte da lei do impeachment em relação aos ministros do Supremo indo até a decisão do ministro Alexandre de Moraes que anulou a votação da Câmara dos Deputados que salvou a deputada Carla Zambelli (atualmente presa na Itália) da cassação do mandato, o confronto institucional estabelecido entre o Legislativo e o Supremo se agravou.

Nesse contexto de conflito estabelecido entre os poderes da República, muitas propostas de alteração das competências do Supremo e de seus poderes surgem no âmbito do Legislativo como parte da tentativa de “enquadrar” o STF pela sua atuação no Inquérito das Fake News, que se desdobrou nas ações penais que levaram à condenação dos golpistas pelos atos de 8 de janeiro de 2023, e no caso da suspensão das emendas parlamentares sem destinação específica.

Explosão de propostas legislativas para alterar o STF

De fato, o Congresso tem revisitado, com intensidade crescente, projetos que pretendem alterar a composição, o funcionamento e as competências do Supremo Tribunal Federal. Não se trata de fenômeno recente, mas de um movimento que atravessa mais de uma década e cuja aceleração revela tanto um desejo de reforma quanto sinais de tensionamento institucional, fruto da disputa entre Direito e Política no centro do debate público.

Entre as propostas existentes no legislativo que voltaram a tramitar recentemente estão: a PEC 8/2021, que busca reduzir decisões monocráticas; a PEC 28/2024, que concede ao Congresso o poder de suspender decisões do STF; a PEC 342/2009 (de autoria do agora ministro do Supremo, Flávio Dino), que cria critérios de escolha e mandatos fixos de 11 anos; a PEC 434/2009 e a PEC 17/2011, que alteram requisitos de nomeação; a PEC 143/2012, que propõe mandatos de sete anos; e a PEC 161/2012, que prevê mandato de oito anos. Todas foram desarquivadas e retornaram à pauta legislativa.

De outra parte, o Supremo também postula por reformas, em especial por uma maior discricionariedade para julgar processos. No entendimento dos ministros há excesso de demandas no acervo do tribunal e seria adequado que o STF possuísse maiores mecanismos de discricionariedade para escolher quais processos irá julgar, tal como ocorre na Suprema Corte dos Estados Unidos. O principal defensor dessa proposta era o agora aposentado ministro Luís Roberto Barroso [1].

Reformas ou retaliações? O risco do uso político do sistema

O fenômeno, embora compreensível em uma democracia madura que discute suas instituições, demanda cautela no contexto brasileiro contemporâneo. Propostas de aprimoramento de funcionamento das instituições não podem ser capturadas por discursos de retaliação política. O tom das discussões parlamentares, muitas vezes permeado por antagonismos, exige redobrada prudência para evitar que reformas estruturais se convertam em instrumentos de desestabilização institucional.

Em um embate anterior, o Senado aprovou a PEC 08/2021 visando limitar as decisões monocráticas no Supremo. O ministro Luís Roberto Barroso, então presidente do STF, reagiu à aprovação afirmando que não via razão para mudanças constitucionais no funcionamento da corte. Destacou o papel desempenhado pelo tribunal em crises sanitárias, ambientais e democráticas, e alertou para o risco de avanços legislativos motivados por insatisfação conjuntural [2].

O decano Gilmar Mendes, por sua vez, reforçou que a separação dos poderes é cláusula pétrea e que reformas que interfiram na organização interna do Supremo podem violar o núcleo constitucional dos freios e contrapesos [3].

As falas revelam a posição institucional do Supremo: reformas estruturais no tribunal sem o seu aval seriam, em tese, suspeitas de inconstitucionalidade. O paradoxo é evidente: qualquer alteração relevante aprovada pelo Congresso pode retornar ao próprio STF, que, detendo a palavra final sobre a Constituição, pode invalidá-la — ou reinterpretá-la, conforme a sua conveniência (isso ganha especial relevância quando o Supremo guarda em seu arsenal a tese da mutação constitucional por interpretação como via de alteração informal das normas constitucionais).

Some-se a isso um dado prático: com milhares de processos em seu acervo e ampla liberdade para pautar casos, o tribunal pode, a qualquer momento, recuperar ações antigas e utilizá-las para produzir efeitos normativos inesperados, o que fragiliza o próprio princípio da inércia judicial. Mudanças regimentais recentes, apesar de relevantes, não enfrentam essa estrutura de funcionamento. Foi precisamente isso que ocorreu no caso da cautelar deferida suspendendo parte da lei de impeachment em face de membros do Supremo.

O deferimento da cautelar surge no exato momento em que as estratégias políticas declaradas para as eleições do ano que vem começavam a se materializar. Não há segredos em que a extrema direita diz que seu objetivo nas eleições de 2026 é fazer o maior número de senadores possíveis para em 2027 pautar o impeachment de ministro do Supremo. Quando quadros importantes da extrema-direita começaram a se movimentar concretamente renunciando a mandatos, a decisão do Supremo veio como um aviso: não vai adiantar.

Entre chantagens e riscos de backlash institucional

Todavia, não obstante situações como essa que se apresentam como flagrantemente chantagistas por parte do Congresso e próprias de uma disputa exclusivamente política de poder, a postura de recusa prévia a qualquer mudança no funcionamento do tribunal acentua o risco de backlash institucional, tensionando ainda mais a relação entre Direito e política.

A negativa de diálogo sobre mudanças no STF que não sejam pautadas exclusivamente nos desejos da cúpula do Poder Judiciário contribui para o engrossamento do caldo deste backlash que pode levar a uma ruptura.

Não é razoável assumir que toda reforma é autoritária (embora algumas, como a PEC 28/2024, que visa possibilitar que o Congresso suste decisões do STF, claramente o sejam). Mas também não é admissível sustentar que apenas o Supremo pode definir os limites das reformas que lhe dizem respeito. A democracia exige diálogo, não blindagem.

É nesse quadro de tensões, propostas e resistências que ganha relevância o debate sobre aprimoramentos no sistema de controle de constitucionalidade. De fato, a tomada do noticiário do país por decisões do Supremo em sua competência criminal e que envolvem diretamente o debate político, tem deixado em segundo plano a função que a Constituição define como sendo a primordial do STF: a de exercer a guarda da Constituição.

Debate sobre o sistema de controle de constitucionalidade

Nesse sentido, uma das PECs que tramitam no Congresso propõe uma reforma que transformaria o STF em uma Corte Constitucional ad hoc, à semelhança dos modelos europeu-continentais. Não seria uma simples reorganização: seria uma mudança estrutural do sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, eliminando o caráter híbrido que hoje produz fricções entre controle difuso e concentrado.

O problema é que o STF já vem, há anos, realizando essa transformação por via interpretativa. A repercussão geral (originalmente concebida como filtro recursal) foi paulatinamente convertida em técnica de formulação de teses desvinculadas dos casos concretos. A corte admite repercussão geral, extrai dela uma questão abstrata e fixa entendimento mesmo que o recorrente desista, criando algo muito próximo aos antigos assentos portugueses. O caso deixa de importar, e a tese passa a ocupar seu lugar.

Além disso, permanece a controvérsia sobre a mutação constitucional do artigo 52, X, pela qual o Senado teve sua competência de suspender normas inconstitucionais esvaziada em favor de um efeito vinculante informal das decisões do STF. A combinação entre repercussão geral, recursos repetitivos, mutações interpretativas e decisões monocráticas amplia a margem de discricionariedade do Tribunal e alimenta a crítica de que há hipertrofia institucional.

Mas é igualmente verdade que extinguir pura e simplesmente a repercussão geral seria inviável. O STF não possui capacidade estrutural para julgar todos os recursos extraordinários que chegariam ao Tribunal sem esse filtro.

Assim, entre a hipertrofia e a inviabilidade, propõe-se uma solução intermediária: criar, por Emenda Constitucional, um incidente de abstrativização do controle concreto de constitucionalidade, deslocando a análise da relevância constitucional para o início do processo, e não para o fim.

Isso faria com que questões constitucionais relevantes que surgem de maneira concreta em processos judiciais fossem apreciadas pelo Supremo sem terem que passar por todas as instâncias inferiores.

Proposta: incidente de abstrativazação do controle difuso de constitucionalidade

Inspirado, cautelosamente, em elementos do sistema alemão, o incidente funcionaria assim: ao identificar que a questão constitucional ultrapassa os interesses subjetivos das partes, juiz ou tribunal suspenderia o processo e remeteria ao STF um relatório indicando as razões da possível inconstitucionalidade e da relevância geral.

O Supremo, por maioria simples, poderia admitir o incidente; para rejeitá-lo, exigir-se-ia quórum qualificado, conforme a lógica do artigo 102, §3º. O STF julgaria apenas a questão constitucional (não o caso concreto) e enviaria o processo de volta à origem. Se houvesse declaração de inconstitucionalidade, a decisão seria submetida ao Senado, preservando sua competência.

De certa forma, essa proposição por nós formulada também guarda similaridades com a questão prioritária constitucional (question prioritaire de constitutionnalité) criada na França como meio de possibilitar que o cidadão pudesse contestar diretamente questões constitucionais em processos judiciais.

Essa mudança propostas substituiria a repercussão geral, preservaria a funcionalidade do tribunal e evitaria o atual modelo de teses soltas e abstratas. Mais importante: reconstruiria o diálogo entre STF e Congresso, sem submissão de um Poder ao outro e sem ruptura da Constituição.

Reconstruir o diálogo institucional é indispensável

O futuro da jurisdição constitucional brasileira (e do Supremo Tribunal Federal) dependerá de nossa capacidade de compreender que nem todo apelo a reformas é autoritário, nem todo questionamento ao STF é antidemocrático, nem toda resistência judicial é ilegítima. A tensão, em doses certas, fortalece instituições; em excesso, rompe fibras. Se ignorarmos esse equilíbrio (e nossa própria história), o país correrá o risco de repetir erros que já conhece bem.

Para evitar que o backlash institucional se converta em disputa de poder operada na base de ameaças e chantagens é necessário reestabelecer o diálogo e a construção de soluções que possibilitem o avanço do Brasil, enquanto sociedade e que não estejam pautadas em interesses individuais ou de grupos de poder.

[1] CASTRO, G. Barroso: STF deveria ter melhores maneiras de filtrar os casos que vai julgar. Disponível aqui.

[2] BARROSO, Luís Roberto. Pronunciamento do Ministro Luís Roberto Barroso, presidente do Supremo Tribunal Federal 23/11/2023. Disponível aqui.

[3] MENDES, Gilmar Ferreira. Considerações sobre a PEC 8/2021, do Senado Federal – Discurso do Ministro Gilmar Mendes. Disponível aqui.