Exigência de certificação de qualidade para fins de habilitação de licitante

É indene de dúvidas que o nosso constituinte se preocupou com a temática das contratações públicas, inserindo, no inciso XXI do artigo 37 da Constituição, diretriz no sentido de que, “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública (…), o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

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Significa dizer, em termos práticos, que, para fins de habilitação de licitante, em especial no que diz respeito à qualificação técnica e à qualificação econômico-financeira, não basta que a exigência constante do instrumento convocatório tenha expressa previsão na Lei nº 14.133/2021 — observância do princípio da legalidade —, sendo igualmente necessário que o requisito de habilitação se mostre imprescindível ao fim que se busca com a realização do processo licitatório. Trata-se aqui, em essência, da materialização do princípio da proporcionalidade.

Em perfeita harmonia com o texto constitucional e igualmente dando concretude ao princípio da proporcionalidade [1] — no sentido de que as exigências a serem formuladas na licitação deverão ser aquelas indispensáveis à garantia do cumprimento da obrigação assumida pelo vencedor do certame —, encontra-se o artigo 9º da Lei nº 14.133/2021, o qual contém o seguinte teor:

“Art. 9º É vedado ao agente público designado para atuar na área de licitações e contratos (…):
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos que praticar, situações que:
[…]
c) sejam impertinentes ou irrelevantes para o objeto específico do contrato;”

É incontroverso que alguns requisitos de habilitação previstos no instrumento convocatório restringirão sim o caráter competitivo do certame; todavia, serão eles admitidos desde que, além de expressa autorização legal para a sua exigência, reste devidamente demonstrada, na fase de planejamento da licitação, de forma técnica e objetiva, sua essencialidade para a execução do contrato, sob pena de serem considerados ilegítimos.

Especificamente em relação à exigência de certificações de qualidade em processo licitatório, é mister, preliminarmente, estabelecer a seguinte distinção: de um lado, temos os certificados relativos à qualidade dos produtos demandados pela administração contratante, a exemplo de certificações emitidas por instituição credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Conmetro); de outro lado, temos os certificados de qualidade dos processos produtivos, a exemplo de CMMi ou MPS.BR (em processo de software, por exemplo), e ainda as certificações ISO ou outras assemelhadas.

Diante de situações em que a administração, por si própria, não possui condições ferramentais para aferir, mediante amostra, a qualidade do produto ofertado, admite-se a exigência de certificações para comprovar a aderência do produto às normas técnicas de qualidade. Tais requisitos de atendimento são caracterizadores do objeto da licitação, demonstrando, pois, que o produto a ser fornecido está em conformidade com as exigências do edital. São, portanto, condições de classificação da proposta (fase de julgamento) e não de habilitação do licitante.

Exatamente nesse sentido, cabe destacar o conteúdo do § 1º do artigo 42 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual o edital “poderá exigir, como condição de aceitabilidade da proposta, certificação de qualidade do produto por instituição credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Conmetro)”.

A corroborar o acima exposto, impende frisar que o Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº 1065/2024-TCU-Plenário, deliberou no sentido de que “a exigência, como condição de habilitação, de apresentação de certificados relativos à qualidade dos produtos licitados, creditados por organismos de certificação credenciados, afronta a Lei 14.133/2021”.

Por seu turno, as exigências de habilitação visam a aferir se a licitante – futura contratada – possui capacidade ampla de adimplir as suas obrigações. No que se refere ao âmbito da técnica, intenta-se averiguar a expertise da empresa, em termos de saber fazer. E a comprovação desse know how se faz, como regra, por meio de atestados técnicos demonstrativos de experiência anterior bem-sucedida. São, portanto, requisitos pessoais da licitante (pessoa jurídica) a serem avaliados.

Na vigência da Lei n^o 8.666/1993 (antiga Lei Geral de Licitações e Contratos), já definitivamente revogada, ao se manifestar sobre a exigência de certificação de qualidade como requisito de habilitação de licitante, o TCU foi categórico ao deixar assente a impossibilidade dessa exigência, mormente em decorrência da ausência de amparo legal, senão vejamos:

Em contratações de serviços de software, não há amparo legal para a exigência de certificado de qualidade de processo de software, a exemplo de CMMi ou MPS.BR, como requisito de habilitação no certame licitatório. (Acórdão nº 2468/2017-TCU-Plenário)
É irregular a exigência de certificação ISO e outras assemelhadas para habilitação de licitantes ou como critério de desclassificação de propostas. (Acórdão nº 1542/2013-TCU-Plenário)
Não se pode exigir o Certificado Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat – PBQPH como requisito de habilitação em processo licitatório. (Acórdão nº 492/2011-TCU-Plenário)

Sucede que a Lei nº 14.133/2021 contém dispositivo – antes não contemplado na Lei nº 8.666/1993 – acerca dessa temática que está a merecer a devida atenção nesta oportunidade, haja vista a incongruência que ele traz em seu bojo. Ei-lo

“Art. 17. (…)
§6º A Administração poderá exigir certificação por organização independente acreditada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) como condição para aceitação de:
[…]
III – material e corpo técnico apresentados por empresa para fins de habilitação.”

Constata-se que o § 6º do artigo 17 retro citado reporta-se à exigência de certificação de qualidade emitida por organização acreditada pelo Inmetro como condição de aceitabilidade tanto de “material” quanto de “corpo técnico”; porém, na parte final do seu inciso III, deixa claro que tal exigência seria possível “para fins de habilitação”.

No que concerne à primeira parte desse inciso III (“material”), o conteúdo do dispositivo está em conflito com o teor do prefalado § 1º do artigo 42 da Lei nº 14.133/2021, o qual preconiza que a exigência de certificação de qualidade do produto poderá ser formulada não “para fins de habilitação”, mas sim como “condição de aceitabilidade da proposta”, isto é, na fase de julgamento (etapa de classificação). Em termos práticos, não apresentada a certificação de qualidade exigida no edital, a consequência será a desclassificação da proposta apresentada e não a inabilitação de quem a ofertou (licitante).

Já quanto à segunda parte (“corpo técnico”), trata-se, aí sim, de inovação significativa em relação à Lei nº 8.666/1993, estando agora legalmente autorizada a exigência de certificação “para fins de habilitação”, mas apenas no que concerne à qualificação técnico-profissional, em consonância, pois, com o conteúdo do artigo 67, caput e inciso III, da Lei nº 14.133/2021, que assim estabelece:

“Art. 67. A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a: (…)
III – indicação do pessoal técnico, das instalações e do aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada membro da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;”

Qualificação técnico-operacional

Não se vislumbra, entretanto, respaldo legal para a exigência de certificação de qualidade no que tange à qualificação técnico-operacional, a qual poderá ser suficientemente demonstrada mediante a apresentação de “certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior” (inciso II do artigo 67 da Lei nº 14.133/2021). Nesse caso, a exigência de certificação poderia restringir indevidamente a competitividade do certame e afastar concorrentes que, embora não certificados, possuíssem plena capacidade técnica para executar o objeto licitado.

Some-se a isso o fato de que a certificação, por definição, pressupõe que a organização já opere conforme os padrões estabelecidos pela norma referenciada, ou seja, a emissão do certificado, além de envolver custos, apenas chancela formalmente a capacidade de uma organização. De igual forma, a posse do selo de qualidade não garante, por si só, que os processos certificados estejam sendo efetivamente praticados.

Impende acrescentar que, nada obstante a existência de amparo na nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos para se exigir certificação de qualidade com vistas à habilitação técnico-profissional, é imperioso que a administração demonstre, em observância ao contido no inciso XXI do artigo 37 da Constituição, que tal exigência se afigura imprescindível ao alcance dos objetivos contratuais, mediante a devida correlação técnica entre os requisitos normativos e as especificidades do contrato.

Por essas razões, com as devidas vênias, ousamos dissentir da recente deliberação proferida pelo TCU, por meio do Acórdão nº 1091/2025-Plenário, que, a despeito de considerar regular a exigência de certificação ISO para habilitação de licitante, com base justamente no artigo 17, § 6º, inciso III, da Lei 14.133/2021, associou-a indevidamente à qualificação técnico-operacional, nos seguintes termos (grifos acrescidos):

“A exigência de certificação em relação a ‘material’ e ‘corpo técnico’, referenciados no aludido dispositivo legal, pode ser entendida como a demonstração da capacidade técnica do quadro de pessoal integrada com a experiência organizacional da empresa e seus meios de produção, ou seja, a sua própria capacidade operacional”.

[1] Esse princípio tem previsão expressa no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, que assim dispõe (grifo acrescido): “Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).”.