Perse após Tema 1.283/STJ: legalidade decidida, insegurança mantida

A exigência do Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur) como condição para a fruição dos benefícios fiscais instituídos pelo Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse) consolidou-se como um dos debates mais relevantes e atuais do Direito Tributário brasileiro. Criado pela Lei nº 14.148/2021 em resposta direta aos impactos econômicos da pandemia da Covid-19, o Perse foi concebido como instrumento tipicamente extrafiscal, voltado não à arrecadação, mas à preservação de empresas, empregos e da própria cadeia produtiva do setor de eventos e turismo, duramente afetado pelas restrições sanitárias impostas pelo Estado.

Freepik

A extrafiscalidade que fundamenta o Perse pressupõe coerência entre os meios utilizados e os fins constitucionalmente legítimos perseguidos. Ao reduzir a zero, por prazo determinado, as alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e Cofins, o legislador buscou restabelecer a capacidade econômica de um setor específico, reconhecidamente vulnerabilizado por fatores alheios à vontade dos contribuintes. A opção legislativa, nesse contexto, partiu de um critério material — o efetivo exercício de determinadas atividades econômicas — e não de requisitos formais ou cadastrais.

Esse desenho normativo, contudo, foi tensionado pela edição de atos infralegais que passaram a exigir a prévia inscrição no Cadastur como condição para o acesso ao benefício, em especial quando se passou a demandar que tal cadastro estivesse regular já na data de publicação da lei instituidora do Perse. O cadastro, criado pela Lei nº 11.771/2008, sempre foi concebido como instrumento de política pública de turismo, voltado à organização, formalização e fomento do setor, sendo obrigatório apenas para atividades específicas e facultativo para diversas outras, como bares, restaurantes e estabelecimentos similares. Sua natureza é eminentemente administrativa, jamais tendo sido estruturado como requisito para a concessão de benefícios tributários.

Em 11 de junho de 2025, a controvérsia ganhou contornos definitivos com o julgamento do Tema 1.283 pelo Superior Tribunal de Justiça, que reconheceu a legalidade da exigência do Cadastur para o enquadramento no Perse e afastou empresas optantes pelo Simples Nacional do alcance do programa. Sob o rito dos repetitivos, a 1ª Seção do STJ entendeu que a exigência cadastral não extrapolaria os limites da regulamentação legal, encerrando, do ponto de vista infraconstitucional, a discussão quanto à validade formal do requisito. Ainda que o precedente seja desfavorável aos contribuintes nesse aspecto, ele não esgota o debate jurídico em torno da coerência e da legitimidade da política extrafiscal adotada.

Isso porque a análise da extrafiscalidade não se limita à verificação estrita da legalidade formal do ato administrativo, mas envolve a compatibilidade material entre o instrumento utilizado e a finalidade pública almejada. A imposição de um cadastro administrativo, facultativo à época da edição da lei, como critério excludente para a fruição de um benefício fiscal emergencial, produziu efeitos seletivos relevantes. Empresas que efetivamente integravam o setor de eventos e sofreram os mesmos prejuízos econômicos durante a pandemia passaram a receber tratamento tributário desigual, com base em um critério meramente formal, estranho à lógica reparadora que justificou a criação do Perse.

Essa distorção revela-se ainda mais sensível quando analisada à luz dos princípios da impessoalidade e da segurança jurídica. Nessa ótica, a administração pública, ao restringir o alcance de um benefício fiscal por meio de exigências não claramente previstas na lei originária, acabou por fragilizar a confiança legítima dos contribuintes, especialmente daqueles que, à época da pandemia, sequer estavam obrigados a se inscrever no Cadastur para exercer regularmente suas atividades. A extrafiscalidade, quando utilizada de forma excessivamente restritiva, perde sua função indutora e passa a operar como mecanismo indireto de exclusão.

Spacca

A contemporaneidade do debate é reforçada pelo fato de que, mesmo após o julgamento do Tema 1.283, as controvérsias envolvendo o Perse permaneceram ativas. O Ato Declaratório Executivo RFB n^o 02/2025, que reconheceu o atingimento do teto de renúncia fiscal de R$ 15 bilhões previsto na Lei nº 14.859/2024, reacendeu discussões relevantes sobre segurança jurídica, anterioridade e proteção da confiança legítima, demonstrando que o programa, longe de representar um capítulo encerrado, continua a produzir efeitos jurídicos e econômicos significativos.

Decisão da Justiça Federal em SP

Nesse contexto, o contencioso judicial recente tem revelado que, embora o debate esteja parcialmente pacificado no âmbito infraconstitucional quanto a determinados requisitos de acesso ao programa, subsiste espaço relevante para segurança jurídica dos contribuintes. Exemplo disso é a sentença proferida no Mandado de Segurança nº 5003029-17.2025.4.03.6130, pela 1ª Vara Federal de Osasco, que reconheceu a necessidade de observância da anterioridade anual para o IRPJ e da anterioridade nonagesimal para a CSLL, o PIS e a Cofins diante do encerramento do Perse em razão do atingimento do teto de renúncia fiscal.

Ao conceder parcialmente a segurança, o juízo assentou que a extinção do benefício, ainda que fundada em lei e formalizada por ato declaratório da Receita Federal, não pode produzir efeitos imediatos quando importar majoração direta ou indireta da carga tributária, reafirmando a centralidade da proteção da confiança legítima e da previsibilidade normativa mesmo em políticas fiscais emergenciais.

Considerando a inexistência de segurança jurídica pacificada sobre esse novo contorno do programa, o Perse passou ainda mais a simbolizar um problema estrutural relevante: os limites da atuação administrativa na conformação de políticas fiscais emergenciais. A sucessão de alterações normativas, restrições supervenientes e interpretações administrativas restritivas compromete a previsibilidade necessária ao planejamento tributário e financeiro das empresas, especialmente em setores que dependem de políticas públicas estáveis para sua recuperação econômica.

Em síntese, ainda que o STJ tenha validado a exigência do Cadastur sob o prisma da legalidade infraconstitucional, permanece atual e relevante a reflexão crítica sobre o descompasso entre o intuito extrafiscal do Perse e os meios utilizados para delimitá-lo. A experiência recente, portanto, evidencia que políticas fiscais emergenciais exigem não apenas respaldo formal, mas também coerência material, sob pena de se fragilizarem a segurança jurídica, a impessoalidade administrativa e a própria credibilidade do Estado na condução de instrumentos de intervenção econômica.