Consensualidade como paradigma no direito administrativo sancionador disciplinar

Introdução

Presidi [1] comissões disciplinares por quase dez anos e ouvi com frequência nas audiências comentários de agentes públicos acusados, testemunhas e advogados de defesa questionando a Administração perante mim: “Mas precisava mesmo instaurar um PAD para apurar esse fato, por causa disso? Estou surpreso (a)! uma conversa tinha resolvido tudo isso. Faltou diálogo. Isso é revoltante. Falavam balançando a cabeça em sinal de revolta e desaprovação. (Informação verbal)”.

Todavia, com empatia e de forma cortês, justificava a instauração do procedimento disciplinar, dizendo:

“Quando um servidor público pratica uma suposta falta funcional, a Administração Pública tem o poder-dever de apurá-la, de imediato, por meio de processo administrativo disciplinar (PAD) ou sindicância acusatória [2], sob pena de a autoridade administrativa competente incorrer, em tese, em prevaricação (CP, art. 319), condescendência criminosa (CP, art. 320), ou improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), alterada pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021.”

Mas, no fundo, eu sabia que em alguns casos eles tinham razão. E por que digo isso,  porque a quantidade de procedimentos disciplinares instaurados só tem aumentado nos últimos anos, principalmente a partir de 2018 [pelo menos no âmbito do Poder Executivo federal], COM ALTO CUSTO FINANCEIRO PARA O ERÁRIO, EXCESSOS DE PRAZOS PARA A CONCLUSÃO, E SÉRIOS EFEITOS COLATERAIS E DELETÉRIOS AOS AGENTES PÚBLICOS, COMO SERÁ DEMONSTRADO MAIS À FRENTE.

Portanto, chegou a hora de a Administração Pública utilizar os mecanismos de consensualidade no âmbito do direito administrativo sancionador disciplinar. Justifico, a seguir, o porquê. 

Desenvolvimento

1 – Enorme quantidade de procedimentos disciplinares instaurados

Segundo Painel Correição em Dados da CGU[3], de 2004 a 17/12/2025, foram instaurados 239.414 procedimentos disciplinares, estando 24.421 em andamento, 214.993 concluídos, 57.588 sanções aplicadas e 12.709 sanções expulsivas, 29,5%, por corrupção. Confiram-se:

Como se pode perceber, é colossal a quantidade de procedimentos disciplinares instaurados no Brasil e sanções disciplinares aplicadas a agentes públicos. Vejam que esses números só se referem ao Poder Executivo federal. Agora, imaginem, somando os números de todos os estados da Federação, Distrito Federal, municípios, corregedorias dos TRFs, TJs, CNJ e CNMP!

Isso significa que a cada ano está aumentado a quantidade de procedimentos disciplinares instaurados e, por via de consequência, mais servidores públicos expulsos do funcionalismo público. Algo de errado está acontecendo. Os números indicam que estamos “enxugando gelo”, porque o ideal seria que eles estivessem diminuindo a cada ano, e não ao contrário, como demonstrado linhas atrás.

2 . Custos financeiros da Administração Pública com a instauração de cada procedimento disciplinar

Em pesquisa realizada por Antônio Carlos Vasconcellos Nobrega [4], concluiu-se que o custo total de um PAD no âmbito federal atingiu em 2015 o valor de R$ 67.127,20, sendo R$ 31.657,4 [remuneração dos servidores membros da comissão na fase de instrução), R$ 9.956,6 (remuneração dos servidores da assessoria jurídica na fase de julgamento) e R$ 25.513,2 (reintegrações determinadas pelo Poder Judiciário).

Com todo respeito e carinho que tenho pelo serviço público, mas a Administração Pública não pode se preocupar tão somente em oferecer uma gestão pública que preze a quantidade de procedimentos disciplinares instaurados e o mapa estatístico de punições disciplinares aplicadas, com alto custo ao erário, para justificar o seu labor perante a sociedade. NÃO É ISSO QUE A SOCIEDADE E O CONTRIBUINTE ESPERAM DE UMA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMPROMETIDA COM A EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA [CF, ART. 37, CAPUT] E COM O AMBIENTE DE TRABALHO HARMONIOSO, SUSTENTÁVEL E SAUDÁVEL, ONDE REINE A PAZ SOCIAL E O BEM-ESTAR.

Aqui não há espaço para críticas, mas, sim, uma pausa para reflexão de todos nós, em busca de uma solução permanente e duradoura para esse gargalo existente em pleno século 21.

O certo é que a instauração de um PAD ou sindicância, querendo ou não, desgasta-se e estressa pessoas; cria um ambiente de desconfiança entre as pessoas, um clima raivoso, relações profissionais tensas, pessoas estressadas e divididas em grupos; aumenta no agente público falta de (i) autoestima, (ii) motivação (iii), respeito, gerando revolta e pensamentos, sentimentos e até atitudes de sabotagem no ambiente de trabalho.

Considerações finais

1 Todos nós sabemos — não adianta fingir — que os instrumentos jurídicos atualmente empregados pela Administração Pública para fins repressivos (PAD e sindicância) mostram-se desgastados e com eficácia significativamente reduzida, uma vez que não têm sido capazes de prevenir ou mitigar a prática de infrações disciplinares por agentes públicos, tampouco de reduzir o número de procedimentos disciplinares instaurados, conforme demonstrado em linhas pretéritas.

2 A Administração Pública antes de punir o agente público, deve primeiro, adotar medidas preventivas, como por exemplo, a realização periódica de cursos [de adaptação e gestão eficiente], treinamentos, workshops, seminários e palestras voltados à qualificação e capacitação dos agentes públicos para que eles possam desenvolver suas atribuições na Instituição/Órgão Público com eficiência administrativa, probidade e sem procrastinação.

3 A falta de capacitação e treinamento adequados dos agentes públicos somados à falta de respeito e valorização desses profissionais, contribuem sobremaneira para que muitos deles pratiquem faltas funcionais e, por consequência, sejam instaurados enorme quantidade de procedimentos disciplinares nas três esferas de governo [União, estados, DF e municípios), como demonstrado acima.

4 Às vezes, o silêncio, após uma punição disciplinar aplicada no ambiente de trabalho, não significa, para o agente punido e para a Administração, que está tudo bem. Não mesmo! Nesse momento, os superiores hierárquicos, gestores públicos e chefias imediatas precisam agir com sabedoria, expertise e conhecimento para interpretar corretamente o “silêncio das paredes” e adotar as providências e medidas de gestão adequadas.

5 A notável jurista Alice Voronoff (Advogada e Vice-presidente do IDASAN), citada por Julizar Barbosa Trindade Júnior[5], com sua perspicácia de sempre, também destaca que a sanção administrativa deve ter por fim conformar condutas em favor da realização do interesse público – e não meramente castigar o infrator.

6 Acreditem: por mais que o agente público mereça ser punido, o certo é que a punição disciplinar aplicada, por si só, não pacifica o ambiente de trabalho; pelo contrário, acaba gerando um clima de instabilidade no ambiente organizacional; um ambiente de alto estresse e insegurança e desconfiança entre a Administração Pública e o servidor público faltoso. Isso constitui risco para a vida pessoal e profissional do agente público, porque pode provocar nele um sentimento de revolta e frustração, podendo chegar ao suicídio. Não estou exagerando. Durante 35 anos ativos no serviço público tomei conhecimento de vários casos em que agentes públicos se suicidaram em pleno expediente de trabalho.

7 Portanto, a Administração Pública, diante de conflitos com seus servidores públicos, deve adotar sempre e em primeiro lugar as chamadas medidas negociadas na fase do juízo de admissibilidade e também após a instauração do procedimento disciplinar, COM A APLICAÇÃO EFETIVA, por exemplo, do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), quando cabível.

8 Segundo George Miguel Restle Maraschin e Ricardo Balinski[6], as recentes alterações introduzidas na LINDB pela Lei nº 13.655, de 2018, em especial a nova redação do seu art. 26, representam um marco de inovação em termos de adoção da consensualidade, e vem sendo interpretada pela doutrina especializada (GUERRA, 2018) como um permissivo genérico para que a Administração Pública possa, independentemente de lei ou de regulamento, celebrar compromissos.

9 Não se está aqui obviamente defendo a impunidade e menosprezando de uma hora para outra os instru­mentos atuais (PAD e sindicância acusatória), mas demonstrando a possibilidade de se resolver os conflitos entre a Administração e seus agentes públicos com a utilização de novas e adequadas ferramentas, como por exemplo, REITERO, a implementação e regulamentação do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), nas três esferas de governo e os entes subnacionais, fazendo-se constar nos Estatutos e Regimes Jurídicos dos servidores Públicos civis e militares a sua efetiva aplicação na prática.

10 Temos excelentes exemplos de solução consensual de conflitos no âmbito da Administração Pública, Poder Judiciário, Ministério Público e TCU, inclusive através do TAC, mas, por falta de espaço, vou citar apenas estes: (i) União [IN CGU nº 4, de 21.2.2020]; (ii) TCU [IN TCU nº 91/22 – Institui, no âmbito do Tribunal de Contas da União, procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da Administração Pública]; e (iv) Lei nº 13.655/2018 [Alterou a LINDB (Decreto-Lei nº 4.657/1942) e autorizou celebrar compromissos administrativos/art. 26].

11 Estamos em pleno século 21. Chegou a hora de a Administração Pública implementar, de uma vez por toda, os mecanismos de resolução consensual de conflitos com seus agentes públicos, no âmbito do Direito Administrativo Sancionador Disciplinar, com a efetiva aplicação, por exemplo, do TAC, nas três esferas de governo [União, estados (DF) e municípios].

12 Finalizando, a adoção e implementação de medidas preventivas e resoluções consensuais de conflitos entre a Administração Pública e seus agentes públicos podem diminuir em até 80% a instauração de procedimentos disciplinares, podem crer! E ainda teremos um ambiente de trabalho harmonioso, sustentável e saudável, onde reine a paz social e o bem-estar.

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[1] SOUSA, Manoel Messias de. Manual de processo administrativo: doutrina, legislação, jurisprudência e prática: Uma visão humanista do direito administrativo disciplinar. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022, p. 50-51.

[2] Lei nº 8.112/90: Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa. Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido.

[3] CGU-PAD.www.cgu.gov.br. Painel Correição em Dados. Acesso:  17. Dez. 2025.

[4] NÓBREGA, Antônio Carlos Vasconcellos. A eficiência econômica dos termos de ajustamento de conduta nos procedimentos disciplinares. 2015, 87 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2015, p. 48.

[5] JÚNIOR, Julizar Barbosa Trindade. Direito Administrativo Sancionador: consensualidade e interesse público. Migalhas. Publicado em 25/06/2021. Acesso: 14. Dez. 2025.

[6] BALINSKI, Ricardo; MARASCHIN, George Miguel Restle. Cadernos Técnicos da CGU, Brasília, v. 3, p. 186-202, nov. 2022. Potencial de incidência da consensualidade no processo disciplinar, p. 195/196.