Controle judicial do impeachment abusivo: das ADPFs 1.259 e 1.260

Impeachment não é voto de desconfiança parlamentarista com etapa procedimental prévia. Levar o impeachment a sério exige reconhecer limites constitucionais substantivos à sua decretação. Ainda mais ante peremptória exigência constitucional de que as hipóteses que o autorizam sejam “definidas em lei” (artigo 85, parágrafo único), expressão que remete ao princípio da taxatividade, aplicável a punições penais e não-penais: imposição de lei certa, que defina peremptoriamente hipóteses de incidência. Daí não se aplicar no Brasil o curioso entendimento dos Estados Unidos, que admitem impeachment por hipótese não definida em lei.

Victor Piemonte/STF

Importante marco no tema foi a decisão do ministro Gilmar Mendes nas ADPF 1.259 e 1.260, ao suspender dispositivos da Lei do Impeachment (Lei 1.079/50) que permitem a qualquer cidadã(o) apresentar denúncia contra integrantes do STF, recebida por decisão de maioria simples do Senado e afastamento cautelar até julgamento definitivo, por conduta manifestamente desidiosa no cumprimento dos deveres do cargo ou incompatível com a honra, a dignidade e o decoro do cargo (artigo 39, 4 e 5).

Protocolei amici curiae nos processos, em nome de entidades LGBTI+ (ABGLT e Antra), pelo Estado Constitucional e Democrático de Direito ser condição de possibilidade na defesa de minorias sociais contra a tirania da maioria. Defendi que a decisão foi correta quanto ao reconhecimento da possibilidade de invalidação de impeachment de ministros(as) do STF por discordância de conteúdo de votos/decisões – algo que desde Rui Barbosa se convencionou chamar de “crime de hermenêutica”, sendo correta a invocação da gramática do constitucionalismo abusivo e do legalismo autoritário neste ponto. Mas defendi que ela foi equivocada nos demais.

Impeachment e constitucionalismo abusivo

Em correta interpretação histórico-teleológica, a decisão contextualizou o impeachment, mecanismo excepcional de contenção do arbítrio de altas autoridades da nação, com práticas de governos e Legislativos autoritários caracterizadoras de constitucionalismo abusivo e legalismo autoritário. Os quais, a pretexto do uso de mecanismos formalmente válidos se analisados isoladamente, em conjunto visam enfraquecer as instituições democráticas, como o Judiciário, para perpetuar projetos autoritários de poder, deturpando a natureza garantista, democrática e plural do constitucionalismo e da legalidade.

Daí a decisão falar em impeachment abusivo quando usado como mecanismo de captura e enfraquecimento institucional do Judiciário, como quando decretado por discordância de decisões judiciais ou votos. E isso por violação de garantias constitucionais da magistratura (independência judicial, vitaliciedade e inamovibilidade), que são indispensáveis ao Estado de Direito e incompatíveis com regimes autoritários, que trazem proclamações formais e inefetivas de direitos por terem capturado Judiciários que não as imporão contra eles.

A decisão usa corretamente a gramática do constitucionalismo abusivo e do legalismo autoritário no que tange à verdadeira tutela jurisdicional preventiva de futuros pedidos de impeachment por “crime de hermenêutica”. Tutela preventiva esta tão válida quanto a repressiva e anulatória, ainda mais em controle abstrato de constitucionalidade, no qual não é necessário um caso concreto, mas uma hipótese possível de ocorrer – no mundo real, nunca se discute “puramente em tese” nele, mas sempre a partir de hipóteses que se tem fundados indícios de virem a ocorrer ou que possam estar ocorrendo, embora sem julgar os casos respectivos. Afinal, é notório que a extrema-direita está fazendo campanha para conseguir eleger, em 2026, número de senadores(as) para conseguir decretação de impeachment de integrantes do STF por discordância de seus votos.

É preciso compreender tais gramáticas como princípios e não como regras fechadas aos exemplos já reconhecidos [1]. Deve-se verificar se a situação do país, em cada tema analisado, justifica ou não sua invocação, pelo uso ou pretensão de uso de instrumentos de contenção do poder (constitucionalismo) e preservação da vontade geral e do bem comum (legalismo) para fins antidemocráticos. E parece evidente incidirem especificamente sobre a iminente ameaça de impeachment por “crime de hermenêutica” se surgir uma maioria parlamentar suficiente para tanto, o que torna improcedente o argumento que afasta tal temor por até hoje não terem sido aceitos pedidos de impeachment tais: uma mudança no humor político de Senado já muito conservador pode mudar isso.

Concordâncias e discordâncias com a decisão

Deve-se concordar com a existência de limites constitucionais substantivos à decisão do Senado que decreta o impeachment, por não poder ser equiparado a “voto de desconfiança parlamentarista (mal) disfarçado”. Impeachment é processo jurídico-político que exige atendimento de requisito jurídico para que seja válido o juízo político de destituição. O requisito jurídico não se limita a procedimento, ao menos quando o texto constitucional impõe lei que defina hipóteses que o justificam (CF, artigo 85, par. único).

Alguém seriamente concordaria com impeachment de ministro(a) do STF ou presidente se essa pessoa engordasse (gordofobia), se divorciasse para casar com pessoa adulta décadas mais nova ou assumisse a homossexualidade? Qualquer moralismo ou preconceito pode gerar decretação de impeachment se atingir maioria qualificada? Jamais, por teratologia. O tradicional standard dogmático da teratologia deve ser utilizado para se afastar interpretações manifestamente absurdas de dispositivos legais que consagram crimes de responsabilidade.

Compatível com essa natureza excepcional do impeachment, a jurisprudência do STF que gerou a sua Súmula 722 afirma que crimes de responsabilidade são de competência da União), enquanto matéria de Direito Penal (CF, artigo 22, I), que impõe exigências de legalidade estrita, como taxatividade. Entendimento respaldado pelo ministro Moreira Alves, extremamente conservador (e por isso aclamado por críticos/as de composições progressistas do STF), pelos ministro Gilmar Mendes, enquanto AGU, e Celso de Mello, este discordando, mas reconhecendo ser a posição da corte. Afinal, crimes podem ser próprios de certas autoridades e terem penas não-privativas da liberdade.

É inconstitucional que se decrete impeachment de ministros(as) do STF por discordância de decisões, por caracterizar inadmissível “crime de hermenêutica”, incompatível com a função constitucional precípua e típica do Judiciário de interpretar o Direito (artigo 102, caput) e com a garantia da independência judicial. Bem como há possibilidade jurídica de decretação de nulidade de impeachment, pelo STF, quando decretado por conduta que nem em tese se enquadra em prévia previsão abstrata, de lei especial, como crime de responsabilidade (CF, artigo 85, parágrafo único). Afinal, tradicional jurisprudência do STF corretamente entende que não configura matéria interna corporis, impassível de judicialização, decisão parlamentar que viola norma constitucional (Tema 1.220 e, v.g, MS 27.931).

O princípio da separação dos poderes estabelece sistema interorgânico de freios e contrapesos pelo qual um poder deve poder controlar os outros. O Judiciário controla o Legislativo definindo o significado do Direito Objetivo nos processos que julga, cujas decisões os regerão em definitivo e prevalecerão de forma geral, no controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, que tem força de lei por seu efeito vinculante e eficácia erga omnes (artigo 102, §2º, da CF), até que lei nova discipline o tema de forma distinta de forma constitucionalmente válida.

Logo, o meio constitucionalmente correto, pela separação dos poderes, para controle democrático do Judiciário pelo Legislativo não é o impeachment por discordância de decisões, mas a superação legislativa do entendimento judicial por lei ou emenda constitucional, conforme o caso. Algo aceito pela jurisprudência do STF, à luz da teoria dos diálogos institucionais, quando o Legislativo apresenta interpretação sistemática defensável da ordem constitucional, mesmo quando contraria suas decisões, mas preserva o núcleo essencial do que ele afirmou que deve ser protegido (cf. ADI 4.650, 5.105 e 5.728).

Mas cabe discordar da limitação inicial da legitimidade ativa do impeachment só à PGR, da mudança do quorum de aceitação e contra afastamento cautelar por decisão judicial. Não por “impossibilidade jurídica”, pois mínimos estudos sobre decisões intermédias da jurisdição constitucional mundial mostram a existência de decisões substitutivas, que permitem que a corte declare a inconstitucionalidade de lei e, com o vácuo criado, a substitua por outra normatização, a prevalecer até nova lei ser criada, em casos de solução constitucionalmente obrigatória (“de rima obrigatória”, em tradução literal de famosa expressão italiana). Embora eu considere admissíveis decisões aditivas e substitutivas por principiologia constitucional, não me parece haver solução principiologicamente obrigatória nesses casos. Houve correta reconsideração neste ponto, após diálogo institucional com o Senado, pela nova decisão entender que projeto de lei em deliberação incorporou trechos centrais da anterior. E o diálogo institucional é causa juridicamente válida para a mudança da decisão.

A preocupação com a técnica jurídica no impeachment de integrantes do STF se resolve pela exigência de representação por advogado(a) (proporcionalidade-necessidade). E embora seja sedutor o argumento da atuação da PGR como órgão técnico compensar a ausência da Câmara dos Deputados em processos de impeachment do STF é sedutor, pela importância de mais de uma instituição democrática atuar no impeachment, em prol de amplo consenso, é ingênuo descrever a PGR como pura “fiscal da lei”. Notoriamente, Presidentes que visam constitucionalismos abusivos e legalismos autoritários nomeiam juristas complacentes com suas posições. E o viés ideológico de quem a ocupa, conservador ou progressista, notoriamente influencia na atuação da PGR.

Essa discordância não prejudica o que a decisão quis impedir. A admissão de declaração de inconstitucionalidade de impeachment decretado por fato que não se enquadra, em tese, em hipótese legal taxativa e por “crime de hermenêutica” resolve o problema que o ministro Gilmar Mendes, um dos grandes constitucionalistas de nossa história, constatou e quis resolver.

Conclusão

Impeachment não é voto de desconfiança parlamentarista. É mecanismo excepcional para resolver casos graves e imperdoáveis de abuso de poder que subvertem a ordem constitucional e são aptos a causar danos extraordinários à nação, como a doutrina norte-americana explica sobre a origem e finalidade do instituto [2]. Exige ato gravíssimo que não possa ser resolvido pelos demais mecanismos de freios e contrapesos da separação de poderes para ter aplicação constitucionalmente válida. E, no Brasil, só por conduta definida por lei especial como crime de responsabilidade (CF, artigo 85, parágrafo único) [3].

No mérito, está correta a decisão das ADPF 1.259 e 1.260 ao afirmar a inconstitucionalidade de impeachment decretado por discordância de conteúdo de decisão judicial (“crime de hermenêutica”), por interpretação sistemática com a garantia de independência da magistratura e o princípio da separação dos poderes, ante a competência precípua do Judiciário dar a palavra final provisória na interpretação do Direito (CF, artigo 102), passível de superação por diálogos institucionais que protejam o núcleo essencial do que se entendeu de proteção obrigatória (ADI 4.650, 5.105 e 5.728).

Por proporcionalidade-necessidade, é suficiente para proteger a independência judicial e a competência do STF de dar a palavra final na interpretação do Direito Constitucional o reconhecimento de limites constitucionais substantivos ao impeachment, permitindo declaração de nulidade quando decretado por conduta que não configure, em tese, hipótese abstratamente prevista de forma taxativa, em lei especial prévia, como crime de responsabilidade. A imposição constitucional do artigo 85, parágrafo único, da CF isso justifica.

Embora em controle abstrato de constitucionalidade e embora tenha sido bom que tenha sido proferida pelo diálogo institucional com o Senado e o amplo debate gerado na comunidade jurídica, não parece haver extrema urgência (concreta) que justifique a decisão cautelar (Lei 9.882/99, artigo 5º, §1º): número elevado de pedidos sem perspectiva de aceitação não parece ser suficiente.

Mas como a cautelar foi deferida, eventual decisão do Plenário que a casse por isso pode, em obter dictum, afirmar a inconstitucionalidade de impeachment por “crime de hermenêutica”, por exemplo. Tais considerações secundárias sobre temas que não estão em julgamento (obter dicta) são comuns e válidas em decisões de tribunais mundo afora. Não haverá efeito vinculante, mas é notório que muitas obter dicta tais acabam antecipando posições vinculantes da corte no futuro.

Críticos(as) podem não gostar, mas é a lógica (válida) da RealJuridik mundo afora desde sempre e parece salutar que ocorra aqui, nesta hipótese.

[1] Essa é a discordância com a análise de SOBREIRA, David. Subvertendo o constitucionalismo abusivo. STF usa linguagem da defesa institucional quando a realidade não a justifica. JOTA, 08.12.2025. Disponível aqui. O texto demonstra que o autor concorda com a inconstitucionalidade de impeachment por “crime de hermenêutica”, embora em trecho singelo de artigo altamente crítico ao STF por assuntos variados que cita singelamente, como na injusta e ofensiva ironia pela qual a decisão supostamente se enquadraria como a de “uma criança na primeira infância, que reiteradamente testa os limites do que é autorizada a fazer” (sic). Ou seja, sem respeitar compreensões jurídico-constitucionais distintas das suas…

[2] TRIBE, Lawrence. MATZ, Joshua. To end a Presidency, NY: Basic Books, 2018, p. 38-39 e 42.

[3] [IOTTI, Paulo. CATTONI, Marcelo. BAHIA, Alexandre]. [STF] deve barrar ou nulificar impeachment sem crime de responsabilidade. Emporio do Direito, 25.3.16: aqui. Acesso: 13.12.2025. IOTTI, Paulo. Comentários ao art. 85. In: TARDELLI, Brenno. SÁ, Gabriella Barreto de. ZAPATER, Maíra. KHALED JR., Salah H. ALMEIDA, Silvo. Comentários Críticos à Constituição da República Federativa do Brasil, SP: Jandaíra, 2021.