Simplificação regulatória: entre o ideal normativo e a realidade institucional

Um dos principais desafios apontados por representantes do setor produtivo e por formuladores de políticas públicas é a necessidade de tornar as normas mais claras, acessíveis e compreensíveis. A percepção de que a regulação por vezes se torna excessivamente complexa, sobrepondo regras redundantes, criando incertezas e assim gerando custos desnecessários para a indústria nacional é um diagnóstico recorrente e um dos poucos pontos quase consensuais entre os formuladores de políticas públicas e o setor regulado. Por essa razão, a simplificação regulatória tem se consolidado como um dos pilares centrais da agenda de melhoria regulatória no Brasil, sendo considerada essencial para o crescimento econômico e para a redução de custos de conformidade enfrentados por empresas.

A Estratégia Nacional de Melhoria Regulatória, lançada pelo governo federal, incluiu entre suas diretrizes o uso de linguagem simples, com o objetivo de facilitar a identificação dos direitos e deveres dos regulados e ampliar a efetividade das normas no cotidiano das atividades econômicas. De forma semelhante, o Projeto de Lei nº 6.256/2019, atualmente em tramitação no Senado Federal, busca instituir a Política Nacional de Linguagem Simples. Segundo a proposta, a linguagem simples — clara e de fácil compreensão — deverá ser adotada por órgãos e entidades do poder público em todo o país, evitando comunicações excessivamente formais e de difícil entendimento. Se aprovado, o projeto elevará o objetivo de simplificar a linguagem oficial do Estado à condição de política pública de alcance nacional, para todos os níveis da federação.

A preocupação de formuladores de políticas públicas com a complexidade das normas regulatórias é, aliás, compartilhada por diversos países e aparece de forma recorrente na literatura internacional sobre governança regulatória. Estudos de organismos como a OCDE (2006; 2010) e o Banco Mundial (2013) apontam que o excesso de normas e a sua redação intrincada impõem custos elevados aos regulados e dificultam a atuação dos próprios reguladores. Pequenas e médias empresas, em especial, tendem a ser desproporcionalmente afetadas por esse cenário, dada sua menor capacidade institucional para lidar com obrigações legais complexas. Por isso, a simplificação normativa é frequentemente defendida como uma forma de promover maior eficiência regulatória, reduzir entraves burocráticos e melhorar o ambiente de negócios.

O problema persistente

Mas então, se a simplificação regulatória é um problema tão bem identificado, por que ainda produzimos normas excessivamente complexas? Essa pergunta revela um paradoxo central das reformas regulatórias modernas: apesar de existir amplo consenso sobre os benefícios de regras mais simples e compreensíveis, as normas continuam sendo redigidas em linguagem técnica, densa e de difícil assimilação. O caso norte-americano oferece um exemplo instrutivo. Há mais de cinco décadas, os Estados Unidos vêm promovendo políticas de incentivo ao uso de linguagem simples (a chamada plain language) nos documentos públicos, com o objetivo de torná-los mais acessíveis à população.

No entanto, como Martínez, Mollica e Gibson demonstraram em um estudo de larga escala, essas iniciativas têm produzido resultados limitados. A pesquisa, baseada na análise de um corpus com aproximadamente 225 milhões de palavras, comparou todas as leis aprovadas pelo Congresso dos EUA entre 1951 e 2009 com textos de outros gêneros da língua inglesa produzidos no mesmo período. Os resultados mostram que os textos legislativos mantêm um alto nível de complexidade linguística — com uso recorrente de construções sintáticas difíceis, voz passiva, jargão técnico de baixa frequência e uso excessivo de letras maiúsculas — quando comparados a outros tipos de texto. Mais surpreendente ainda é o fato de que essas características não diminuíram com o tempo; em alguns casos, até se intensificaram após o início do movimento pela linguagem simples. Esses achados sugerem que esforços centralizados para simplificar a linguagem legal enfrentam barreiras institucionais e culturais profundas, indicando que a complexidade normativa não é apenas um problema técnico, mas também político e estrutural.

Por que a regulação é complexa?

Um possível motivo para a persistência da linguagem excessivamente complexa nos textos jurídicos é apontado em outro estudo dos mesmos autores, que investigou como essas estruturas sofisticadas entram nos documentos legais. A partir de uma análise de corpus com 59 milhões de palavras e dois experimentos de geração textual, os autores testaram duas hipóteses principais: a copy-and-edit hypothesis, segundo a qual a complexidade decorre da repetição e modificação de trechos herdados de textos jurídicos anteriores; e a magic spell hypothesis, que propõe que os próprios autores optam por redigir de forma mais rebuscada quando sabem que estão escrevendo um texto legal oficial, como uma espécie de “feitiço performático” para conferir autoridade ao texto. Os resultados deram suporte à segunda hipótese: mesmo diante de conteúdos equivalentes em complexidade conceitual, as pessoas tenderam a escrever de maneira mais difícil de compreender ao elaborar textos legais formais, indicando que a complexidade é, em grande parte, intencional.

Spacca

Essa constatação é especialmente relevante do ponto de vista da política regulatória. Ela sugere que a dificuldade de leitura dos textos jurídicos não decorre apenas de fatores técnicos ou históricos, mas de escolhas cognitivas e simbólicas feitas por seus autores. Em vez de buscar eficiência comunicativa — como ocorre na maior parte das interações humanas —, os redatores de normas parecem valorizar formas linguísticas que expressem solenidade, autoridade e impacto performativo, mesmo que isso aumente os custos de processamento para os leitores. Nesse sentido, a complexidade normativa não é inevitável nem necessária: o estudo conclui que as leis poderiam ser simplificadas sem perda de conteúdo, desafiando a noção de que há um trade-off entre clareza e precisão jurídica. A resistência à simplificação, portanto, pode estar mais enraizada em convenções simbólicas e institucionais do que em barreiras técnicas.

É possível também que a persistência da linguagem excessivamente complexa em textos normativos possa ser explicada, ao menos em parte, por um uso estratégico da tecnicidade por parte dos próprios reguladores. Rachel Potter (2019) argumenta que a complexidade textual não é necessariamente um subproduto técnico do conteúdo regulado, mas sim uma ferramenta que pode ser deliberadamente utilizada por burocratas para ampliar sua autonomia decisória e manter controle sobre o processo decisório. Ao redigir normas, relatórios técnicos e análises em linguagem hermética, os reguladores criam barreiras que limitam a capacidade de atores externos (como políticos, grupos de interesse ou órgãos de controle) influenciarem ou contestarem as suas decisões administrativas. Assim, a opacidade da linguagem regulatória pode funcionar como um mecanismo de proteção institucional. Nesse caso, um dos obstáculos às políticas de simplificação regulatória seria o próprio interesse dos reguladores em tornar sua linguagem mais acessível.

Linguagem simples e melhoria regulatória

Essas dinâmicas têm implicações diretas sobre o funcionamento das ferramentas de melhoria regulatória, especialmente a Análise de Impacto Regulatório (AIR) e os mecanismos de participação social. Ambas as ferramentas partem da premissa de que a boa regulação é aquela que pode ser avaliada, discutida e aprimorada com base em evidências e argumentos acessíveis a uma pluralidade de atores. No entanto, se os documentos produzidos ao longo do processo regulatório forem redigidos de forma excessivamente técnica ou obscura, esse ideal deliberativo se esvazia: a AIR deixa de cumprir seu papel de informar o processo decisório, e a participação social torna-se um exercício formal, mas inócuo. Assim, a linguagem torna-se não apenas um meio de comunicação, mas um filtro de inclusão ou exclusão no debate regulatório.

Por essa razão, a política de simplificação regulatória — em especial por meio da adoção da linguagem simples — deve ser entendida como parte de uma agenda mais ampla de democratização da regulação. Tornar o conteúdo normativo mais acessível não significa reduzir sua precisão técnica, mas sim ampliar as condições para que diferentes atores possam compreender, avaliar e influenciar o processo regulatório. Uma política de simplificação regulatória bem sucedida fortaleceria mecanismos de accountability, reduziria a assimetria de informação entre reguladores e sociedade, e assim contribuiria para a construção de uma regulação mais responsiva e legítima. Ao reconhecer que o direito de entender é também um direito de participar, a linguagem simples deixa de ser um detalhe formal para se tornar um pilar necessário da governança regulatória contemporânea.