Períodos de férias costumam trazer um aumento significativo na movimentação nas estradas, com milhares de veículos se deslocando em busca de destinos turísticos, praias e áreas de lazer. Por isso, as atenções se voltam para as condições das vias, já que o tráfego intenso pode gerar congestionamentos e um maior risco de acidentes.
Diante dessa situação, as discussões sobre investimentos governamentais na infraestrutura rodoviária ganham cada vez mais destaque, incluindo ações voltadas ao Programa de Otimização de Contratos de Concessão Rodoviária.
As otimizações visam resolver problemas históricos das concessões, refletindo o aprendizado adquirido ao longo do tempo para estabelecer contratos mais eficazes. Ele mencionou que a otimização garantirá novos recursos para investimentos em contratos desequilibrados, permitindo a retomada de obras paralisadas, como as das concessões nas BRs 040, 163 e 101.
A otimização e a renúncia a disputas em andamento como pilar
Segundo o governo federal, o Programa de Otimização de Contratos de Concessão Rodoviária é uma iniciativa que prevê um investimento de R$ 110 bilhões em infraestrutura de transporte rodoviário entre 2024 e 2026 [1] e geração de até 1,6 milhão de empregos diretos e indiretos. Essa ação se concentra na reestruturação de contratos de concessões “estressados”, que são aqueles entendidos como de desempenho insatisfatório e de deficiências técnicas e financeiras.
Dessa forma, a otimização viabilizaria a retomada imediata da execução de obras em concessões que estão com os contratos “estressados”, com obras paralisadas e obrigações suspensas, que são ou seriam alvos de relicitação. Com a assinatura dos termos aditivos, as concessionárias se comprometem com dois pilares significativos: iniciar obras imediatamente e renunciar a todos os processos judiciais, administrativos e arbitrais existentes.
O Ministério dos Transportes estabeleceu, por meio da Portaria nº 848, de 25 de agosto de 2023, os procedimentos relativos à “otimização” dos contratos de concessão, no que se refere à exploração da infraestrutura de transporte rodoviário federal, em acordo com a Política Pública de Outorgas. A Portaria estabelece premissas para a readequação e otimização de contratos de concessão, destacando a necessidade de estudos que comprovem suas vantagens. Esses estudos devem incluir a atualização contratual com a política pública vigente, a renúncia a processos jurídicos existentes e a execução imediata de obras para ampliação de capacidade e segurança viária, com cronogramas antecipados. Além disso, deve haver um ciclo de manutenção e restauração do pavimento e sinalização no primeiro ano, assim como a execução de restauração estrutural em até três anos. A tarifa de pedágio deve ser inferior aos estudos em andamento, com um mecanismo de reclassificação tarifária vinculado à execução de obras. A prorrogação contratual pode durar até quinze anos, e é essencial garantir a execução das obras, com acompanhamento e fiscalização adequados, além de regras objetivas para lidar com eventuais descumprimentos.
A questão que ora se coloca é se a renúncia compulsória a processos judiciais, administrativos e arbitrais, nos quais invariavelmente se discutem pleitos de desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, tem o condão de “resolver o passado” e “trazer coisas novas”, tal como proposto pelo ministro [2], mas sem comprometer o futuro.
O processo de otimização e modernização contratual é desenvolvido em conjunto por diferentes setores da administração pública e pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Os termos dessa solução serão elaborados na Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), estabelecida pelo TCU em dezembro de 2022, após acordo entre as partes, incluindo o TCU, MT, ANTT e a Concessionária, com o apoio da Infra S.A. Após a assinatura dos termos aditivos de otimização, as concessionárias renunciarão a todos os processos judiciais, administrativos e arbitrais existentes, aumentando assim a segurança jurídica para todos os envolvidos.
Portanto, este grupo está encarregado da missão de garantir uma solução consensual de conflitos que, ao passo em que vise garantir a efetividade de uma política pública de Otimização, também assegure a segurança jurídica da relação contratual. Sem isso, torna-se impossível que o concessionário cogite a renúncia a potenciais direitos que podem advir de processos administrativos, judiciais e arbitrais.
Resolvendo o passado
A mutabilidade dos contratos administrativos enfatiza a prerrogativa da administração pública de alterar unilateralmente esses contratos para atender ao interesse público. Essa possibilidade de modificação reflete o caráter excepcional desses contratos, que se distanciam das regras aplicáveis aos contratos privados, como a imutabilidade do pacto.
A administração pode modificar o contrato quando surgem necessidades não previstas no projeto original, algo comum em empreendimentos complexos. Diversas leis respaldam essa capacidade; as alterações, no entanto, devem ser motivadas, sem que isso desnature o contrato ou prejudique os direitos do contratado. Especificamente em contratos de concessão, existe a necessidade de reequilibrar a equação econômico-financeira em caso de alterações, destacando-se diferenças em relação a contratos administrativos comuns, especialmente pela natureza dinâmica e pela longa duração desses contratos.
O princípio do equilíbrio econômico e financeiro nos contratos administrativos é essencial, pois, apesar da supremacia estatal e das cláusulas exorbitantes características desses contratos, os contratados têm o direito de receber a contrapartida econômica conforme acordado. Esse princípio, reconhecido tanto na doutrina quanto na jurisprudência, garante que o contratado não deve suportar ônus adicionais sem a correspondente compensação que restaure a equação econômico-financeira original.
Tanto o desequilíbrio econômico quanto o financeiro requerem uma revisão contratual para restaurar o equilíbrio, independentemente do tempo transcorrido desde o último ajuste de preços. No mundo ideal, a revisão ocorreria imediatamente ao desequilíbrio, lembrando que a revisão e o reajuste de preços são disciplinas distintas e devem ser tratadas separadamente, mas que, ao final, deve-se assegurar o direito do contratado a uma remuneração justa e proporcional às circunstâncias iniciais.
A boa-fé deve nortear a relação contratual, mesmo em momentos de otimização. A administração não pode usar interpretações legais para reduzir as contrapartidas devidas, pois, quando ocorrem fatos imprevistos que afetam a execução do contrato e há comprovações do impacto dos fatores que ocasionaram o desequilíbrio, a administração deve garantir a recomposição do equilíbrio.
Trazendo coisas novas
A prorrogação do prazo do contrato, uma das premissas da otimização, pode causar desequilíbrios financeiros, exigindo uma revisão das condições contratuais para manter a equação original ou modificá-la a fim de garantir uma justa contrapartida pelos serviços e pela infraestrutura fornecidos. Daí também a importância da alocação de riscos durante a fase de discussão do termo de aditamento para a otimização, haja vista sua influência na financiabilidade dos projetos.
O risco é definido como uma variável imprevisível que pode ter consequências positivas ou negativas, e sua alocação deve ser feita à parte que melhor pode gerenciá-lo, considerando três princípios: a capacidade de influenciar o risco, a sensibilidade do projeto em relação a ele e a habilidade de absorver o risco. Os riscos em projetos de concessões rodoviárias são classificados conforme a etapa do projeto, tipificação e natureza, englobando riscos políticos, econômicos, de licenciamento, de construção e operacionais.
Na fase de construção, é fundamental que a equipe de gestão utilize especialistas para prever riscos e evitar disputas. Na fase de operação, o foco deve ser no monitoramento da performance, priorizando a gestão dos riscos. Envolver agentes financeiros desde o início é recomendado para garantir uma modelagem adequada da matriz de riscos. A alocação inadequada de riscos pode aumentar a probabilidade de reequilíbrios econômico-financeiros e levar a complicações contratuais.
Contudo, a otimização envolve projetos que já se encontram “estressados” e estão em diversos estágios de avanço. E, considerando o pilar da renúncia a litígios em andamento, é evidente que já existem disputas que demandam equalização. O aditamento dos contratos requer, portanto, a mensuração de riscos já existentes e a consideração de riscos futuros. A análise deve ser tanto qualitativa quanto quantitativa, levando em conta os impactos fiscais para o setor público, já que riscos alocados ao governo precisam ser cobertos por este. Os principais aspectos a serem avaliados incluem a alocação de riscos entre as partes, a análise creditícia do governo, as estratégias de mitigação de riscos e a estrutura organizacional do projeto.
Por essa razão, a matriz de risco é fundamental para a financiabilidade e o sucesso do projeto. A forma como os riscos são alocados e mitigados afeta diretamente a análise dos financiadores e o custo do projeto. Assim, a otimização deve assegurar, em primeiro lugar, que a modelagem do projeto garanta uma alocação adequada dos riscos, e em segundo lugar, que a execução contratual inclua um gerenciamento eficaz dos riscos.
A alocação eficaz de riscos traz segurança para todas as partes, especialmente para aquelas que irão renunciar a disputas já existentes, que frequentemente representam a materialização de riscos, potencialmente mal alocados.
Conclusão
A proposta de otimização das concessões rodoviárias, que prioriza a renúncia a litígios e a reestruturação dos contratos, surge como uma estratégia essencial para enfrentar os desafios históricos enfrentados pelo setor. Contudo, essa renúncia deve ser acompanhada pela manutenção do equilíbrio econômico e financeiro nas relações contratuais. Ao combinar a expertise técnica para a recomposição da equação econômico-financeira e uma avaliação cuidadosa dos riscos com princípios de boa-fé e transparência nas negociações, é possível assegurar que os direitos de todas as partes sejam respeitados.
Essa abordagem não apenas garante a continuidade e a qualidade dos serviços prestados, mas também fortalece a confiança entre os envolvidos, promovendo um ambiente propício ao desenvolvimento das infraestruturas rodoviárias. Assim, a otimização se torna um caminho viável para a construção de um sistema rodoviário mais eficiente e sustentável, beneficiando toda a sociedade.
[1] https://agenciagov.ebc.com.br/noticias/202411/201ce-o-estado-ter-consciencia-de-que-ele-nao-pode-fazer-tudo201d-diz-lula-na-apresentacao-do-programa-de-otimizacao-de-contratos-de-concessao-rodoviaria
[2] https://agenciagov.ebc.com.br/noticias/202501/brasil-amplia-investimentos-em-rodovias-para-produzir-mais-e-melhorar-vida-do-povo-afirma-renan-filho
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login