A disputa no setor portuário (Tecon Santos 10) reacende uma questão crucial para o futuro do país: quem deve controlar a infraestrutura crítica brasileira ? O Estado e seus marcos regulatórios ou grandes conglomerados logísticos internacionais?
O setor portuário brasileiro é mais do que uma via de escoamento de cargas. É uma peça central na arquitetura da soberania nacional. Seu terminal Tecon Santos 10 se tornou símbolo de um embate técnico, político e estratégico que envolve a Antaq, o Cade, o TCU, Poder Judiciário, armadores globais e a própria concepção de interesse público em uma economia aberta.
Risco do oligopólio logístico e resposta regulatória
A regulação deve ser compreendida como instrumento jurídico destinado a “intervir nos setores da atividade econômica que operam sob assimetrias de mercado, de modo a corrigir as falhas e promover a eficiência do sistema” (Blanchet, 2010). Nesse contexto, a atuação da Antaq frente ao leilão do terminal Tecon Santos 10 revela a aplicação direta da regulação enquanto técnica de contenção da dominação econômica em infraestrutura essencial.
A Antaq, em despacho técnico detalhado, identificou que os principais operadores de contêineres do Porto de Santos, como BTP, DP World e Santos Brasil, já detêm mais de 95% da capacidade instalada. A entrada desses mesmos agentes no leilão do Tecon Santos 10 ampliaria ainda mais a concentração, levando o HHI (Índice Herfindahl-Hirschman) a níveis de alerta segundo parâmetros internacionais de defesa da concorrência.
A solução proposta pela agência (a licitação em duas etapas, priorizando novos entrantes e condicionando a participação de incumbentes à devolução de ativos), reflete a aplicação de um modelo regulatório de enforcement robusto, que prioriza o interesse público e a estrutura concorrencial do setor.
A atuação da Antaq exemplifica, com clareza, a função estratégica das agências reguladoras no Estado pós-regulatório, no qual se estabelece uma relação dialógica entre o agente regulado, concessionários, arrendatários e armadores, e o agente regulador, representado pela própria Antaq, que exerce competências normativas, fiscalizatórias e de enforcement orientadas à tutela do interesse público.
Segundo Aranha (2017), a institucionalização das agências representou uma etapa do processo descentralizador da regulação setorial no Brasil, marcada por maior desvinculação política e redirecionamento das decisões regulatórias aos interesses dos usuários dos serviços públicos regulados.
Papel do Cade à luz da verticalização
A verticalização logística por armadores internacionais, CMA CGM, MSC, Maersk, intensificou a concentração de mercado. Essas empresas passaram a controlar simultaneamente rotas marítimas e terminais portuários, em movimento de consolidação de poder econômico que fragiliza os princípios da concorrência e o equilíbrio sistêmico da cadeia logística.
Em nota técnica o Cade alertou para os efeitos da concentração funcional e para a insuficiência de mecanismos apenas comportamentais (ex post), destacando que, sem intervenção estrutural, há risco concreto de práticas discriminatórias e fechamento de mercado.
A análise do Cade é taxativa: permitir que armadores operem terminais estratégicos sem salvaguardas severas equivale a comprometer a lógica da livre concorrência, desestimulando a entrada de novos players e cristalizando barreiras. Como prevê a Lei nº 12.815/2013, deve-se assegurar amplo acesso aos portos e estímulo à competição, fundamentos diretamente ameaçados pela estrutura oligopolizada atual.
Papel do TCU no controle de políticas públicas e na defesa do interesse nacional
Nesse cenário, ganha relevância o papel institucional do Tribunal de Contas da União. Longe de ser mero fiscal contábil, o TCU tem assumido protagonismo na avaliação de políticas públicas e na regulação das concessões estratégicas, atuando como guardião do interesse público.
Como observa Lima (2022), o TCU passou a exercer funções típicas de policy-maker institucional, influenciando diretamente a formulação, acompanhamento e correção de políticas públicas a partir de sua competência fiscalizatória e de controle externo. O tribunal atua tanto na análise de legalidade quanto na efetividade das políticas portuárias, sendo capaz de interferir para suspender ou reestruturar editais que afrontem princípios constitucionais da administração pública.
Mais do que julgar contas, o TCU tem contribuído para qualificar tecnicamente o processo decisório da administração. Isso se alinha à nova compreensão de accountability pública, na qual a legitimidade das políticas deve ser aferida por seu alinhamento ao interesse coletivo e não apenas por sua conformidade formal, sendo, portanto, também guardião da soberania nacional na formulação, correção e controle de políticas públicas estratégicas, como as que envolvem a infraestrutura portuária.
Setor portuário como ativo da soberania nacional
As disputas do setor portuário ultrapassam os limites das análises concorrenciais. Trata-se de uma questão de soberania. Um país que entrega sua principal infraestrutura logística a grupos internacionais não controla mais sua balança comercial, seus preços de exportação, sua capacidade de resposta a crises logísticas ou mesmo seu planejamento estratégico.
A regulação dos portos não é apenas um dever técnico, mas uma política de Estado. O porto de Santos é o canal por onde escoam fertilizantes, alimentos, combustíveis e produtos industrializados. É um ativo geopolítico de valor imensurável.
Nesse contexto, a atuação harmônica das instituições, cada qual em sua esfera constitucional de competência, é essencial para garantir que a estrutura logística brasileira não seja capturada por interesses econômicos estrangeiros. Mais do que coordenar medidas setoriais, esses órgãos exercem função estratégica de proteção da soberania nacional, assegurando que as decisões sobre infraestrutura crítica sejam pautadas pelo interesse público, e não por vetores de dominação privada transnacional.
A proteção dos portos é, portanto, expressão concreta da autodeterminação do Estado brasileiro em matéria econômica. Quando o Brasil regula com independência, fiscaliza com rigor e impõe limites à concentração de poder logístico, ele não está apenas protegendo a concorrência, está exercendo sua soberania.
Conclusão
O caso do Tecon Santos 10 representa mais do que uma disputa comercial ou uma decisão administrativa pontual: trata-se de um divisor de águas na definição dos limites entre o interesse público e o domínio privado sobre ativos logísticos estratégicos. A tentativa de expansão do controle de terminais por conglomerados transnacionais com alto poder de mercado explicita um cenário de risco sistêmico à autonomia regulatória do Estado brasileiro e à própria soberania econômica nacional.
A Constituição é categórica ao afirmar, no artigo 1º, inciso I, que a soberania constitui fundamento da República. No artigo 170, insere a soberania entre os princípios que regem a ordem econômica, que deve estar voltada ao desenvolvimento nacional e à redução das desigualdades regionais.
Já o artigo 174 consagra o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, com a missão de planejar, fiscalizar e fomentar um ambiente econômico compatível com os objetivos da República. Tais dispositivos impõem ao Estado a obrigação de intervir quando há risco de captura de infraestrutura essencial por interesses incompatíveis com a finalidade pública.
É nesse contexto que a atuação harmônica das instituições desempenha um papel essencial na contenção de práticas anticompetitivas, na preservação da estrutura funcional da concorrência e na defesa de uma regulação que seja instrumento de soberania. Como ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a regulação pública é “uma intervenção jurídica racional do Estado para corrigir disfunções do mercado e assegurar a realização dos interesses públicos primários” (Moreira Neto, 2009).
Proteger a concorrência, limitar a verticalização logística e garantir o acesso plural e isonômico aos portos é mais do que preservar a eficiência do mercado: é assegurar a autodeterminação do país sobre sua infraestrutura crítica. O porto não é apenas um ativo físico ou econômico. É um vetor de poder e de soberania. E soberania, no desenho constitucional vigente, não é delegável, é dever de afirmação contínua do Estado brasileiro em defesa de seu povo, seu território e sua autonomia decisória.
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Referências
ARANHA, Thiago de Aragão. A atuação da Antaq como instância de enforcement regulatório: O caso dos navios cruzeiros turísticos e a estruturação do Direito Administrativo Regulação brasileiro. Revista de Direito Administrativo Econômico, Salvador, n. 50, p. 47–70, jul./dez. 2017.
LIMA, Renato Rainha. O papel do Tribunal de Contas da União na formulação de políticas públicas: entre accountability e policy making. Revista Brasileira de Políticas Públicas, v. 12, n. 2, p. 385–412, 2022.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Regulatório. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009.
BLANCHET, Luiz Alberto. Agências Reguladoras e Regulação Pública. In: VIEIRA, Elival da Silva; RODRIGUES, Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira (Org.). Temas atuais de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 361–382.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei nº 12.815, de 5 de junho de 2013. Dispõe sobre a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 jun. 2013.
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (ANTAQ). Despacho nº 43/2024-GFP/SRG. Brasília: ANTAQ, 2024.
CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA (CADE); MINISTÉRIO DA INFRAESTRUTURA. Nota Técnica Conjunta nº 2/2023. Brasília: CADE/MInfra, 2023.
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