A batalha ideológica no julgamento da ADI 7.236 pelo Supremo

No último dia 24 de abril, o Supremo Tribunal Federal retomou o julgamento da ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) n° 7.236, ajuizada pela Conamp (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público). A ação questiona algumas modificações promovidas pela Lei n° 14.230/2021 na Lei n° 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa.

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Em dezembro de 2022, o ministro Alexandre de Moraes, relator da ADI 7.236, concedeu medida cautelar para suspender a eficácia de determinadas alterações feita pela Lei n° 14.230/2021. Em 15 de maio de 2024, ao confirmar a cautelar, o relator declarou a inconstitucionalidade de diversos dispositivos suscitados pela Conamp e conferiu interpretação conforme à Constituição a outros artigos.

Com a conclusão do voto, o ministro Gilmar Mendes requereu vista dos autos para examinar com maior profundidade o mérito da ação. Durante a sessão do dia 24 de abril, o ministro apresentou seu voto-vista, entendendo pela procedência parcial da ADI e apresentando divergências significativas em relação aos entendimentos esposados anteriormente pelo ministro Alexandre de Moraes.

Um dos pontos centrais de discordância reside na constitucionalidade do artigo 1º, § 8º da LIA, segundo o qual não configura improbidade ato decorrente de divergência interpretativa da lei baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada. O ministro-relator havia confirmado a cautelar para declarar a inconstitucionalidade desse artigo, argumentando que o referido critério seria excessivamente amplo e resultaria em insegurança jurídica, esvaziando a efetividade das ações de improbidade administrativa.

Em contraposição, o ministro Gilmar Mendes considera a norma impugnada como uma opção legislativa plenamente razoável, que visa afastar a caracterização como improbidade administrativa de situações em que a aplicação correta de uma norma jurídica é controversa, mesmo no âmbito judicial. Além disso, defendeu que o dispositivo protege a boa-fé do agente público, sendo uma decorrência lógica da supressão da modalidade culposa na LIA, pois um gestor que age com base em uma interpretação controversa não atua dolosamente contra a probidade.

O decano não vislumbrou imprecisão na norma e a considerou alinhada ao artigo 22, caput e § 1°, do Decreto-lei n° 4.567/1942 (Lindb) [1], e a outros esforços legislativos em busca da racionalidade na avaliação de agentes públicos, reconhecendo a sua constitucionalidade.

Também foram objetos de discussão os parágrafos 10-C, 10-D e 10-F do artigo 17 da LIA, os quais estabelecem salvaguardas procedimentais e deveres de fundamentação a serem observados no curso da ação de improbidade administrativa. Os dispositivos estabelecem que: (1) o juiz deve definir com precisão a tipificação do ato de improbidade imputável ao réu após a réplica do Ministério Público, sendo vedada a modificação do fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor (§10-C); (2) cada ato de improbidade administrativa deve ser enquadrado em apenas um dos tipos legais previstos nos artigos 9°, 10 e 11 da LIA (§10-D); e (3) serão nulas as decisões que condenem por tipo diverso do formulado na petição inicial ou sem a produção das provas especificadas tempestivamente pelo réu (§10-F).

Spacca

Enquanto o ministro-relator Alexandre de Moraes considerou que esses dispositivos são inconstitucionais por restringirem sobremaneira a função jurisdicional, o ministro Gilmar Mendes entendeu pela constitucionalidade dos mesmos, defendendo que os artigos não atentam contra a independência judicial, mas, ao contrário, reforçam importantes direitos e garantias processuais, como o contraditório, a ampla defesa e a imparcialidade do juiz.

Outro dispositivo que teve a sua inconstitucionalidade declarada por voto do ministro Alexandre de Moraes foi o artigo 21, § 4º, da LIA, que trata da vinculação das decisões da ação de improbidade administrativa com a instância criminal, especialmente quando a absolvição criminal se baseia nos fundamentos previstos no artigo 386 do Código de Processo Penal (CPP).

Segundo o relator, a comunicabilidade ampla pretendida pela norma corrói a lógica constitucional da independência das instâncias. O ministro Gilmar Mendes, por sua vez, reconheceu a inconstitucionalidade apenas parcial do dispositivo, tendo em vista que a opção legislativa de vincular as instâncias em certas hipóteses é adequada, dada a natureza sancionatória do direito administrativo sancionador, que guarda significativa correlação com o direito penal.

Gilmar Mendes destacou que, quando a decisão penal repele a essência da pretensão do Ministério Público, fulminando os alicerces da narrativa que deu causa à acusação, a absolvição criminal deve necessariamente repercutir na ação de improbidade. De todo modo, votou por conferiu interpretação conforme à Constituição ao dispositivo para excluir a hipótese de absolvição criminal por “não constituir o fato infração penal” (artigo 386, III, CPP) do âmbito dessa vinculação, pois considera que essa hipótese é autorreferencial ao sistema penal e não impede que a conduta se enquadre como ato de improbidade administrativa.

Outra alteração promovida pela Lei n° 14.230/2021 trata-se do artigo 23, § 5º, LIA, que estabelece que, uma vez interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr pela metade do prazo original de oito anos previsto no caput do artigo 23. O ministro-relator entendeu pela inconstitucionalidade da parte do dispositivo que reduz o prazo pela metade (resultando num prazo exíguo de quatro anos), visto que prejudica a tutela do combate à corrupção e compromete a máxima efetividade dos mandamentos constitucionais de responsabilização.

Por outro lado, o ministro Gilmar Mendes considerou o dispositivo plenamente constitucional, fazendo uso do artigo37, § 4°, da CF/1988 para esclarecer que a definição dos prazos prescricionais e sua forma de contagem se inserem na margem de conformação atribuída ao legislador. O ministro destacou que essa metodologia de contagem do prazo não é inédita no ordenamento jurídico, citando o exemplo da prescrição quinquenal contra a Fazenda Pública (artigo 9°, Decreto 20.910/1932). Para o decano, a opção legislativa é legítima e busca conciliar a necessidade de responsabilização com a garantia fundamental da razoável duração do processo e, consequentemente, a prevenção de litígios infindáveis.

Olhar crítico

Ao todo, o ministro Gilmar Mendes votou pela inconstitucionalidade e por dar interpretação conforme a Constituição aos seguintes dispositivos da Lei de Improbidade: artigo 12 parágrafo 1º; artigo 21, parágrafo 4º; artigo 23-C.

O voto do ministro Gilmar Mendes delineia uma visão bastante crítica sobre a maneira como a questão da improbidade administrativa tem sido conduzida no Brasil. De acordo com o ministro, a redação original da Lei n° 8.429/1992, com suas prescrições genéricas e conceitos jurídicos indeterminados, gerou querelas interpretativas e levou à banalização da improbidade, com condenações baseadas em meras infrações formais. Essa fragilidade permitiu que a lei fosse instrumentalizada por uma minoria dos membros do Ministério Público, por vezes afetada por “mórbida patologia psíquica”, utilizando-se de narrativas para criar pressão social e perseguições temerárias a servidores públicos, desvirtuando seu propósito original.

Sobretudo, expõe, de maneira emblemática, uma divergência filosófica e jurídica entre os ministros Alexandre de Moraes e Gilmar Mendes no STF. Enquanto Moraes adota uma postura intervencionista no julgamento da ADI 7.236, priorizando a máxima efetividade no combate à corrupção e à improbidade, Gilmar Mendes defende uma abordagem mais garantista, enfatizando a segurança jurídica, a razoabilidade processual e os limites da responsabilização.

Após a leitura do voto do decano, o julgamento foi novamente suspenso, A decisão final – que ainda aguarda o voto de Fachin, que pediu vista em razão da relevância da matéria – poderá inclinar a balança para um dos lados. Mas, independentemente do desfecho, o caso deixa claro que, no STF, a linha entre combate à corrupção e garantismo processual ainda está longe de ser consensual.

[1] Art. 22, caput.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§1º. Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.