Nenhuma outra dimensão fiscal explica melhor a realidade brasileira contemporânea do que as emendas parlamentares ao orçamento. São elas que acomodam os acordos de bastidor que garantem tanto a sobrevivência protocolar da regra fiscal de ocasião (seja o teto de despesas primárias que vigorou entre 2016 e 2023, seja o Novo Arcabouço Fiscal, vigente desde a revogação daquele), quanto o frágil funcionamento do presidencialismo nos últimos anos.
Muito embora a crise financeira mundial de 2008 e as manifestações de junho de 2013 sejam pontos de inflexão histórica, podemos destacar — na seara do Direito Financeiro — haver sido a Emenda 86, de 17 de março de 2015, que moveu algumas placas tectônicas quando instituiu as emendas individuais impositivas. Desde então, o país assiste a rodadas, cada vez mais crônicas, de instabilidade e disfuncionalidade nas finanças públicas e nas relações entre Executivo e Legislativo.
A impositividade da alocação pulverizada de recursos públicos foi uma reação dos deputados federais e senadores ao manejo abusivo pelo Executivo do contingenciamento. A opção por restringir a execução das emendas parlamentares — na condição de despesas discricionárias sujeitas à programação financeira do Tesouro — visava garantir coalizão e, com isso, aprovar as pautas de interesse do governo no Congresso. Todavia, a barganha feita pelo Executivo com o Legislativo operava, na maioria das vezes, em rota evidentemente contrária à finalidade do artigo 9º da LRF.
O enfraquecimento do governo federal (acentuado a partir das manifestações de 2013) abriu espaço, porém, para que os parlamentares promulgassem a Emenda 86. Com isso, restou pragmaticamente mitigado o principal instrumento fiscal do presidencialismo de coalizão, diante da composição político-partidária extremamente fragmentada do Congresso.
Não há vácuo de poder e como a fraqueza do Executivo tem sido um traço persistente ao longo dos últimos dez anos, o pêndulo político seguiu oscilando favoravelmente na direção determinada pelo Legislativo. Daí é que foram promulgadas três outras emendas constitucionais (ECs 100, 102 e 105, todas de 2019) para ampliar os nichos de impositividade orçamentária em prol das emendas de bancada, bem como para prever as transferências especiais.
Durante a crise sanitária decorrente da pandemia da Covid-19, o Congresso novamente ampliou seu quinhão no orçamento com a expansão das emendas de relator, cujo identificador de resultado primário era o RP 9, havendo elas ficado mais conhecidas como “orçamento secreto”. O equilíbrio cada vez mais frágil de forças entre os poderes políticos garantiu sobrevivência ao Executivo, ao custo da terceirização de parcela considerável da execução das despesas discricionárias para os líderes partidários do chamado Centrão.
As emendas de relator, que visavam apenas a ajustes e correções, passaram a abarcar — de forma ampliada — autorizações do parecer preliminar para barganhar os interesses do Centrão e da base de apoio do governo. Desse modo, deixaram de ser um instrumento intraparlamentar para acomodar interesses no âmbito da Comissão Mista de Orçamento, quando resgataram o modus operandi anterior à Emenda 86/2015 e renovaram o mecanismo de pressão na relação entre Legislativo e Executivo (algo de que o Executivo, naquela ocasião, gostara porque lhe permitira o retorno da barganha com seu grupo de apoio).
Assim, acentuou-se o regime de participação parlamentar(ista) no ciclo orçamentário, sem suficientes instrumentos de controle e responsabilização dos deputados e senadores pelo manejo abusivo das suas emendas.
Em 19 de dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal julgou procedentes as ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, conforme voto da ministra relatora Rosa Weber, primordialmente para:
“(a) declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado ‘esquema do orçamento secreto’, consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União;
[…] (d) determinar, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias.”
Outras espécies e o projeto de resolução
Do final de 2022 até os presentes dias, assistimos à substituição do “orçamento secreto” (aquele que era identificado com o manejo alargado e opaco das emendas de relator) por estratégias cumulativas do Congresso de tentar fugir à sua conformação com a decisão do Supremo Tribunal Federal. Não é sem razão que ainda hoje se prolonga o impasse nos autos da APDF 854, em relação ao uso turvo, pouco rastreável e desatento ao planejamento setorial das políticas públicas verificado nas demais emendas parlamentares que persistiram no ordenamento, após o reconhecimento da inconstitucionalidade das emendas de relator.
O arranjo atual é composto de (1) emendas individuais impositivas (seja sob a modalidade de transferência especial – vulgarmente conhecidas pelo apelido de “pix orçamentário” –, ou, ainda, sob a modalidade de transferência com finalidade definida); (2) emendas de bancada impositivas; (3) emendas de comissão e até mesmo há quem comece a denunciar a existência obtusa (e inconstitucional) de (4) emendas de líderes partidários.
Em uma dinâmica típica de sistemas de vasos comunicantes, as espécies subsistentes de emendas parlamentares cresceram em volume ao ocuparem o espaço fiscal que era anteriormente destinado às emendas de relator, a despeito de ainda se ressentirem dos mesmos problemas diagnosticados em relação à modalidade refutada pelo STF.
Há poucos dias, no dia 13 de março, o Congresso Nacional aprovou projeto de resolução que aparentemente se afasta do quanto havia sido pactuado com o Supremo Tribunal Federal em acordo homologado em 6 de março. Conforme noticiado pela Folha:
“O Congresso Nacional aprovou, nesta quinta-feira (13), projeto de resolução que dribla o STF (Supremo Tribunal Federal) e mantém a brecha para que a destinação de emendas parlamentares escondam os seus respectivos autores.
A matéria foi aprovada por 361 a 33 entre deputados e 64 a 3 entre senadores. Ela era o único item na pauta da sessão.
A proposta —elaborada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal—, é fruto do acordo com o Supremo para dar mais transparência às emendas.
Ele foi firmado após uma série de embates com o ministro Flávio Dino, que relata ações sobre o tema e chegou a criticar a “balbúrdia” no Orçamento da União criada por esses procedimentos.
Como mostrou a Folha, porém, o texto permite que os parlamentares façam indicações por meio de suas bancadas partidárias, constando apenas a assinatura do líder da sigla, sem identificação do autor original.
A possibilidade está justamente dentro das emendas de comissão, um dos principais alvos de crítica de Dino, pela falta de clareza na alocação dos recursos.
[…] As iniciativas de Dino sobre as emendas parlamentares tiveram seu ponto alto no final do ano passado, quando o ministro fez exigências de transparência para a aplicação dos recursos, suspendeu pagamentos e acionou a Polícia Federal para investigar possíveis irregularidades.
As medidas abriram uma crise com o Congresso, em especial com o então presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL).
As emendas de comissão foram turbinadas por Lira após a derrubada, pelo próprio STF em 2022, das verbas de relator, que não tinham mecanismos de transparência.
Os parlamentares, então, passaram a usar os recursos das comissões temáticas do Congresso para direcionar dinheiro a seus redutos eleitorais, sem a identificação de seus padrinhos.
Dino então exigiu mais transparência e que as indicações fossem votadas pelos colegiados. Ele criticou o mecanismo por transformar emendas de comissão em ‘emendas de líderes partidários’, já que estes eram os únicos nomes que apareciam nos registros oficiais.
Lira manobrou e driblou a determinação para que não houvesse votação e para que as indicações fossem assinadas em conjunto pelos líderes da Câmara, mais uma vez escondendo os autores originais.
A resolução aprovada nesta quinta, que deveria adequar os ritos das emendas para dar mais transparência, manteve vivo o mecanismo de indicação pelo líder partidário.
Em um primeiro momento, o texto exige a identificação, em cada emenda, dos parlamentares que compõem as comissões temáticas.
Mais adiante, no entanto, ele permite que sejam feitas indicações às comissões por meio das bancadas de cada sigla, exigindo apenas a assinatura “pelos líderes partidários”, acompanhadas de um formulário.
Nesse formulário, que consta em um anexo, são exigidas informações como município e CNPJ do favorecido, valor, beneficiário final, código da emenda e código da ação orçamentária à qual ela representa. Não se exige, portanto, que o parlamentar autor da indicação seja registrado no documento.
Nas decisões e nos acordos firmados até aqui na disputa entre Dino e o Congresso, não constava o conceito de uma ata partidária para as indicações, mas sim a exigência de que fosse dada transparência ao autor da emenda.
[…] Já nas emendas de bancada estadual, também há uma brecha semelhante. Inicialmente o texto pede a apresentação de um formulário que indica a autoria do autor da emenda, mas em um segundo momento a resolução faz referência a um documento diferente, no qual não é exigida esse nome.
ONGs que foram ao Supremo cobrar mais transparência na destinação de emendas publicaram nota nesta quinta criticando a medida aprovada no Congresso. Elas disseram que a resolução é uma “clara afronta aos princípios constitucionais da publicidade e da moralidade” e estabelece ‘uma nova modalidade de emenda secreta’.
‘Cria-se, assim, uma modalidade de emenda não recepcionada pela Constituição Federal: a de bancada partidária’.”
Personalismo e excepcionalidade
O impasse é colossal e de difícil resolução, porque, como já dito, ele remonta há uma década. Aliás, o ano de 2015 merece destaque também por causa da Lei 13.204, que alterou a Lei 13.019/2014, para afastar a exigência de qualquer processo seletivo e impessoal no direcionamento de recursos oriundos de emendas parlamentares para entidades do terceiro setor. Referimo-nos ao seguinte artigo 29:
“Artigo 29. Os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais e os acordos de cooperação serão celebrados sem chamamento público, exceto, em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, hipótese em que o respectivo chamamento público observará o disposto nesta Lei.”
Esse é, por sinal, o maior incentivo ao regime jurídico das emendas parlamentares, uma vez que os deputados e senadores podem escolher subjetivamente qual é o CNPJ da entidade beneficiária do repasse.
Sob o pálio do citado artigo 29, a execução das emendas parlamentares é marcada por escolhas estritamente personalistas e paroquiais, bem como pela descontinuidade nos serviços públicos, haja vista a falta de critérios que priorizem as obras já em andamento e os projetos inscritos no planejamento das políticas públicas.
Insistimos em denunciar que o principal atrativo desse instrumento é a liberdade irrestrita de escolha, para além do dever de licitar, provar economicidade ou mesmo justificar o regular emprego do recurso público. Trata-se de uma hipótese anômala de adjudicação direta do objeto contratual, sem seguir sequer o rito de motivação para a dispensa e para a inexigibilidade previsto no artigo 72 [1] da Lei 14.133/2021.
É extremamente preocupante o fato de a emenda parlamentar chegar ao ponto de indicar até o CNPJ da entidade beneficiária, na medida em que não há qualquer filtro de conformidade com o artigo 37, XXI da CF/1988. É uma ordenação excepcional de despesas que permite alocação sem qualquer controle prévio e de difícil controle posterior.
Para fins de contraste, vale a pena lembrar que mesmo quando o Judiciário impõe judicialmente a aquisição de medicamentos para determinado paciente, a escolha alocativa não é tão arbitrária, considerando que há um processo judicial e suas provas. Tampouco se compara ao regime de adiantamento de despesa dentro do limite de dispensa de licitação, em que há certa margem de escolha discricionária de fornecedores e a prestação de contas é posterior.
As emendas parlamentares parecem se revestir de um rito excepcionalíssimo de execução orçamentária, o qual traz consigo riscos incomensuráveis, a pretexto de uma natureza jurídica anômala. Nas indicações secretas para execução das emendas parlamentares (sejam elas, atualmente, de comissão, de bancada ou até da anômala figura das emendas de líderes partidários), não há limites para adjudicação direta do objeto contratual, tampouco há provas de um devido processo de escolha conforme a Constituição de 1988. É quase um gasto de natureza privada, legitimado tão somente pelo exercício da função parlamentar.
A analogia mais próxima do que tem ocorrido na realidade brasileira seria a de o parlamentar tratar suas emendas ao orçamento como uma espécie de depósito bancário sendo sacado por titulares de crédito ali depositados de forma privada (indicações secretas seriam esses saques para alocação livre). Precisamos nos preocupar com o risco de o orçamento público se comportar como uma espécie de banco que disponibiliza cerca de R$ 50 bilhões/ano em depósitos de parlamentares para sacarem e aplicarem privadamente como bem entenderem.
Além de todas as anomalias no âmbito da despesa, esse tipo de prática tende a desequilibrar absurdamente o jogo eleitoral para os cargos legislativos. Abre-se, com isso, o risco para toda sorte de abuso de poder político com recursos do orçamento, risco esse chancelado por emenda constitucional, a qual, por seu turno, teve suas regras redigidas por quem sabia exatamente o que estava fazendo para dificultar ao máximo os controles.
Repetimos os erros do passado de forma ainda mais potencialmente danosa ao erário, porque não corrigimos as falhas estruturais do arcabouço normativo das finanças públicas nacionais. Não é de se estranhar, portanto, que as emendas parlamentares sigam frustrando as determinações do STF de transparência, rastreabilidade e conformidade com o planejamento setorial das políticas públicas.
Fato é que o Congresso parece avesso ao controle, evitando a discriminação do parlamentar responsável e a rastreabilidade dos recursos públicos pulverizados tanto nas emendas impositivas (individuais e de bancada), quanto nas emendas de comissão, mediante subterfúgios, entre outros, como as indicações feitas por líderes partidários. A bem da verdade, quão menos suscetíveis de controle, mais atraentes se tornam as emendas parlamentares para os que almejam apenas satisfazer ao seu curto prazo eleitoral, além dos que, em última instância, almejam, por vezes, enriquecer-se ilicitamente.
Como não corrigimos os erros apurados no escândalo dos Anões do Orçamento pela Comissão Parlamentar de Inquérito do Orçamento (relatório final publicado em 1994), os anões se agigantaram no manejo das emendas parlamentares ao longo da década de 2015 a 2025, na medida em que aprenderam a burlar os fluxos e as instâncias de controle em um Estado tão exposto a todo tipo de retrocesso e captura.
[1] Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
II – estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
III – parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
IV – demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;
V – comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
VI – razão da escolha do contratado;
VII – justificativa de preço;
VIII – autorização da autoridade competente.
Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.
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