Necessidade de reforma da IN nº 05/2017-SLTI do MPDG para regulamentação da Lei 14.133

A análise dos contratos administrativos revela a presença de institutos pouco explorados, porém relevantes, tais como os custos não renováveis. Embora esse instituto não seja expressamente mencionado na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), assim como não o era na revogada Lei nº 8.666/1993, sua aplicação é fundamental para a gestão eficiente das contratações públicas. Compreender a dinâmica desses custos permite uma melhor previsão orçamentária e evita ônus indevidos para a administração, garantindo maior racionalidade na execução dos contratos de serviços continuados.

Neste ensaio, buscamos demonstrar que o artigo 106 da Lei nº 14.133/2021, ao estabelecer contratos com duração de até cinco anos, exige uma regulamentação atualizada e urgente acerca da exclusão dos custos variáveis e não renováveis, tanto por economia de recursos quanto em respeito à probidade administrativa.

Com efeito, os custos não renováveis são aqueles que, por sua natureza, são pagos ao contratado pela administração pública com o objetivo de indenizar o contratado dos custos necessários ao início da execução contratual ou para o provisionamento de despesas futuras com a gestão da mão de obra terceirizada, mas que, uma vez adimplidos, devem ser subtraídos dos valores devidos mensalmente à contratada.

A manutenção da remuneração no mesmo patamar implicaria enriquecimento ilícito do contratado, pois continuaria a ser remunerado por custos que não mais ocorreriam na execução do contrato administrativo, abrindo-se, assim, espaço de atuação para a advocacia pública no assessoramento do gestor do contrato, bem como, subsidiariamente, para o Ministério Público, tanto na celebração de acordos de não persecução civil quanto na aplicação do Direito Administrativo Sancionador, conforme as circunstâncias do caso concreto.

Os custos não renováveis estão mais perto da nosso cotidiano e englobam conceitos conhecidos como férias, aviso prévio trabalhado e indenizado, além do FGTS sobre aviso prévio indenizado. Essa familiaridade destaca a importância de uma compreensão clara do tema, muitas vezes considerado árido devido à forma como é apresentado em módulos e submódulos pela Instrução Normativa (IN) nº 05/2017-SLTI do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), o que dificulta sua aplicação prática.

É chegada a hora de revisar a instrução normativa, não apenas por técnica legislativa que não torna fácil a compreensão da economia dos contratos, no que diz respeito aos custos não renováveis, mas por derrogação parcial feita pela Lei nº 14.133, de 2021, como explicaremos.

A Lei nº 8.666, de 1993, não enumerava a tipologia dos seus custos. Talvez não fosse seu papel e nem, à época, houvesse esse amadurecimento na profissionalização da gestão pública, mais preocupada na superação de marcos legais do período político anterior. Algumas décadas depois, a referida IN nº 05/2017 trouxe os custos não renováveis em dois momentos da vida do contrato. Primeiro, expressamente no Anexo VII-F, itens 1.2 e 9; de forma mais discreta, implícita melhor dizendo, no seu artigo 53. Acreditamos que essa foi a razão da prática ainda passar ao largo do dia a dia das repartições.

Importância da tipologia de custos

Mas é preciso fazer uma digressão. Como texto inquieto, começamos pela gênero – por ter conceitos de Direito do Trabalho mais familiares entre nós e para tornar o ensaio mais atraente – do que pela espécie: a tipologia dos custos envolvidos em um contrato de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra. Segundo Ribeiro (2016, p. 106), esses custos podem ser reunidos em dois grandes grupos: custos de mão de obra e custos com insumos diversos.

A primeira classe de custos está associada, direta ou indiretamente, com as obrigações de pagamento da remuneração dos trabalhadores terceirizados alocados na prestação de serviços continuados para a administração pública, abrangendo tanto a remuneração, encargos trabalhistas, benefícios decorrentes da relação de trabalho (ex: vale-transporte, auxílio alimentação, etc) além dos encargos sociais.

Cruz e Machado (2024, p. 147) registram uma divergência a respeito de quais rubricas deveriam ser enquadradas como custos não renováveis nesse primeiro grupo. De um lado o TCU entenderia que somente o aviso prévio trabalhado se enquadraria como custo não renovável [1] enquanto a Nota Técnica 652/2017/MP, ainda na vigência da IN 02/2008, apresentaria um entendimento mais abrangente, prevendo a inclusão nessa categoria um rol ampliado de rubricas orçamentárias [2].

Segundo o entendimento do TCU, só seria devido o pagamento do aviso prévio trabalhado nos primeiros 12 meses do contrato, porque “só haveria uma demissão e uma indenização por empregado”. Ocorre que essa premissa pode não estar mais aderente à nova realidade dos contratos administrativos, especialmente se considerarmos que agora a Lei nº 14.133, 2021 prevê um prazo de até 10 anos para a execução de contratos de serviços comuns. Moreira e Garcia (2021, p. 157) pontuam que:

 “(…) a marca deste artigo 106 é o longo prazo (de até 5 anos), decorrentes do adjetivo agregado a tais serviços, a diferenciá-los: apenas os contínuos são beneficiados pela extensão cronológica, isto é, aqueles serviços e compras que não devam ser interrompidos dentro do tempo estipulado, sob pena de danos ao interesse público. A necessidade administrativa é, portanto, permanente e homogênea”.

Ora, em dez anos, a renovação da força de trabalho (turnover) pode ocorrer com uma frequência maior que a percebida pelo TCU para o regime anterior, que previa um prazo máximo de contrato por apenas 60 meses, pelo que, o que recomendamos é que a gestão contratual tenha mais atenção ao que realmente acontece no mundo dos fatos e menos a fórmulas matemáticas fechadas e preconcebidas. Se houver reposição de mais de um empregado para o mesmo posto de trabalho, o pagamento das verbas rescisórias seria devido por se tratar de valor indenizatório. Esse entendimento deve ser estendido aos demais valores provisionados em planilha para remunerar o contratado por eventos com ocorrência incerta ou ocasional (exemplo dos provisionamentos para maternidade, paternidade).

Registre-se, por outro lado, que essa sistemática ora descrita se aplica apenas ao caso em que a administração pública adote a sistemática da conta vinculada, pois caso ela adote o modelo de pagamento por fato gerador, não há que se falar em amortização dos custos relacionados aos avisos prévios no curso do início da vigência contratual. Tal entendimento decorre da constatação de que esses valores não integram, por natureza, a remuneração mensal ordinária da contratada na sistemática de pagamento preconizado pelo modelo de pagamento por fato gerador.

De fato, os referidos custos apenas poderão compor a remuneração contratual na hipótese de efetiva ocorrência do fato gerador, qual seja, a demissão de empregados com aviso prévio. Nesse sentido, é impróprio considerar tais valores como antecipações ou parcelas previamente incluídas nos pagamentos mensais regulares efetuados pela administração pública.

Desse modo, uma vez que os custos relacionados ao aviso prévio não são objeto de antecipação ou inclusão prévia nos pagamentos mensais ordinários quando a administração adote a sistemática de pagamento por fato gerador, torna-se inviável classificá-los como custos não renováveis, suscetíveis de exclusão nas renovações subsequentes do contrato administrativo.

Já o segundo grupo é composto pelos insumos, que, segundo a definição do anexo I, inciso X, da Instrução Normativa Seges/MGI nº 5, de 26 de maio de 2017 se referem aos “uniformes, materiais, utensílios, suprimentos, máquinas, equipamentos, entre outros, utilizados diretamente na execução dos serviços”, ou seja, elementos diversos dos custos da mão de obra e que são empregados por estes na prestação do serviço terceirizado.

Spacca

A importância de compreender essa tipologia de custos reside no fato de que ao se estimar os custos associados à execução de um serviço a Administração deve diferenciar os insumos que são aplicados exclusivamente àquele contrato e quais os insumos que podem ser utilizados em outras relações jurídicas.

É que existem custos de insumos que são empregados e consumidos durante a execução do próprio contrato administrativo seja porque são empregados definitivamente na prestação de serviços (ex.: bens consumíveis), ou são de uso individual do trabalhador (ex.: uniformes e EPIs), ou são economicamente inaproveitáveis ao fim da execução contratual, como uma vassoura por exemplo, que por se tratar de bem de baixo valor não apresenta valor residual a ser fruído pelo contratado após a execução do contrato. Por conseguinte, esses itens devem ser cotados na planilha pelo seu valor de aquisição e uma vez indenizados devem ser excluídos do cálculo devido ao contratado, sempre se avaliando a realidade da execução contratual e a eventual necessidade de reposição dos insumos durante a vida do contrato.

Aqui o importante é atender adequadamente o interesse público, sem desperdícios mas também sem asfixiar a planilha do contrato com metas inatingíveis do uso de insumos para além do razoável e esperado. Assim, deve o ente licitante cuidar de estimar, na fase de planejamento da contratação, qual a taxa de reposição do insumo e estabelecer essa regra no edital. É importante que se tenha os olhos voltados para a realidade do caso concreto, sem se basear apenas em modelos disponíveis na internet ou em conselhos genéricos de (des)inteligência artificial. O fornecimento de uniformes em uma cidade quente e úmida pode e deve ser estabelecido com uma frequência maior que em outros locais com um clima menos desafiador.

Por outro lado, no que se refere às ferramentas, máquinas, equipamentos e veículos, o recomendado é que a administração remunere o contratado apenas o valor correspondente à taxa de depreciação anual. Ribeiro (2016, p. 110) esclarece que a razão dessa diferenciação de tratamento entre os insumos aplicados no contrato decorre do fato de que, usualmente, a administração pública não adquire a propriedade desses bens empregados na prestação do serviço. Em sendo assim, ao final do contrato a empresa poderia alocar esses equipamentos em outro contrato ou aliena-los no mercado pelo valor residual. Essa é a análise do TCU:

Diferentemente dos materiais, os equipamentos não são cotados na planilha pelo valor de aquisição integral, mas apenas o valor equivalente à taxa de depreciação anual.

Se essa metodologia não for utilizada, a administração pode cometer o erro de remunerar o contratado, ao fim de um ano, pelo custo de aquisição integral do equipamento, o que seria danoso para o erário, conforme discutido pelo TCU no âmbito do Acórdão 966/2010 – Plenário [3].

A depreciação é conceituada como a importância correspondente à diminuição do valor dos bens do ativo resultante do desgaste pelo uso, ação da natureza e obsolescência normal (vide artigo 305, do Decreto 3.000/99 – Regulamento do Imposto de Renda).

O prazo de vida útil e a taxa de depreciação anual de equipamentos são definidos atualmente pela Instrução Normativa SRF nº 162, de 31/12/1998 [4].

Assim, cabe à administração contratante realizar esse discrimen nos itens que integram o módulo 5 da planilha para garantir que o pagamento ocorrerá de modo orçamentariamente adequado. Os insumos utilizados exclusivamente em determinado contrato, consumidos integralmente durante a execução (ex.: materiais descartáveis, ferramentas de baixo valor e uniformes), devem ter seu custo integral cotado e excluído após sua indenização. Já equipamentos duráveis, como máquinas e veículos, devem ser remunerados com base em sua depreciação anual.

Sob a égide do regime anterior, como deixamos pinceladas na introdução desse artigo, a administração avaliava a necessidade de retirada desses insumos não renováveis da planilha no momento da primeira prorrogação contratual, como prevê a IN nº 05/2017 da SLTI-MPDG no item 1.2 do seu Anexo VII-F, e no item 9 do Anexo IX:

(…)

“1.2. Regras estabelecendo que nas eventuais prorrogações dos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, os custos não renováveis já pagos ou amortizados no primeiro ano da contratação deverão ser eliminados como condição para a renovação.

9. A Administração deverá realizar negociação contratual para a redução e/ou eliminação dos custos fixos ou variáveis não renováveis que já tenham sido amortizados ou pagos no primeiro ano da contratação.”

Mas onde estão os custos não renováveis? Nos módulos e nas planilhas, mas não nos textos legais. Talvez essa seja a causa do seu esquecimento e pouca aplicabilidade, que se reflete até mesmo nas escassas discussões acadêmicas.

No Anexo VII-D, da IN nº 5/2017 da SLTI-MPDG, que trata do modelo da planilha de custos e formação de preços, os custos variáveis não renováveis estarão, em regra – e nesse tema a regra necessariamente comporta exceção – no submódulo 2.1, módulos 3, submódulo 4.1, segundo a Seges, e no módulo 5. O caso das férias nos contratos de 12 meses, que foi objeto de apreciação pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia na Nota Informativa nº 17408/2018-MP exemplica o tipo de custo que estamos abordando

No exemplo da rubrica férias — tivemos que usar essa expressão já que o texto agora vai ficando mais técnico —, que está presente com a totalidade dos contratos de locação de mão de obra que duram mais de 1 ano, as Notas 2 e 3 do submódulo 2.1, do módulo 2 do Anexo VII-D da referida instrução normativa tem como objetivo remunerar as férias remuneradas ao final do contrato de 12 meses. Esta rubrica, quando da prorrogação contratual, torna-se custo não renovável.

A planilha de custos e formação de preços atualmente utilizada foi concebida para os contratos da Lei nº 8.666, de 1993, que regulava a duração dos contratos com base nos créditos orçamentários, geralmente limitados a 12 meses. Contratos de prestação de serviços continuados poderiam ser prorrogados até 60 meses, caso fosse comprovada a vantagem da prorrogação em relação à realização de um novo processo licitatório, mas não haveria nenhuma garantia de essa prorrogação fosse de fato ocorrer.

Para evitar a precarização das relações de trabalho, a formulação da planilha para atender a contratos de 12 meses resultou na criação de uma rubrica para o provisionamento mensal do custo necessário à quitação das férias dos empregados alocados na contratação. Isso evitava a falta de recursos financeiros para o pagamento de férias adquiridas ao final do contrato, sem que tenham sido usufruídas.

Por derradeiro, e certamente a parte mais importante desse ensaio, observamos que o artigo 106 da Lei nº 14.133, de 2021 atualmente autoriza a celebração de contratos com vigência inicial por até cinco anos. Assim, caso a administração decida retirar da planilha os custos não renováveis apenas quando da prorrogação pode ter pago o mesmo item muitas vezes além do devido. A gestão contratual deve atentar para a necessidade de remoção desses custos dos pagamentos mensais assim que a amorização do insumo ocorrer, e não mais apenas quando da prorrogação contratual.

A necessidade dessa provisão poderia desaparecer em contratos com uma vigência inicial plurianual, pois o período aquisitivo das férias poderia estar incluído no Módulo destinado a remunerar a composição da remuneração, dado que é um evento recorrente na vida laboral dos empregados terceirizados.

Planilhas, módulos, submódulos, rubricas, conceitos pouco afetos ao dia a dia do jurista, não obstante previsto na legislação merecem uma revisita de todos os operadores do Direito para que possamos trazer a regulação infralegal à nova realidade dos contratos administrativos da atualidade. Por isso, além de medidas administrativas, é preciso, com urgência, atualizar a IN nº 05/2017-SLTI do MPDG, que não foi pensada para Lei nº 14.133, de 2021 mas simplesmente emprestada da revogada Lei 8.666, de 1993.

Em tempos em que se fala de corte de gastos e de dificuldades de implementá-lo diante das relações institucionais com o Congresso, o gigantesco gasto com contratos com dedicação, exclusiva ou não, de mão de obra, podem render economia significativa e ainda não mensurada para os cofres públicos, contribuindo assim para o superávit e, sem dúvida, para a probidade dos contratos.

Bibliografia

CRUZ, Márcio Motta Lima da; MACHADO, Dilmar Teixeira. Planilha de custos e formação de preços nas contratações de serviços terceirizados: bicho de 6 cabeças?. Brasília: Editora Gestão Eficiente, 2024 Disponível em: Arquivo digital. Acesso em: 14 mar. 2024

MOREIRA, Egon Bockmann. Contratos administrativos na lei de licitações: comentários aos arts. 89 à 154 da Lei 14.133/2021. São Paulo: Thompson Reuters: Brasil, 2021

RIBEIRO, Ricardo Silveira. Terceirizações na administração pública e equilíbrio econômico dos contratos administrativos: repactuação, reajuste e revisão. Belo Horizonte: Fórum, 2016.

[1] Acórdão TCU 1.186/2017 – Plenário: nas licitações para contratação de mão de obra terceirizada, a Administração deve estabelecer na minuta do contrato que a parcela mensal a título de aviso prévio trabalhado será no percentual máximo de 1,94% no primeiro ano, e, em caso de prorrogação do contrato, o percentual máximo dessa parcela será de 0,194% a cada ano de prorrogação, a ser incluído por ocasião da formulação do aditivo da prorrogação do contrato, conforme a Lei 12.506/2011.

[2] Registra a referida opinião técnica:

33.2. Que os eventos “passíveis” de eliminação total ou parcial (custos não renováveis), no que tange ao módulo da rescisão, quando da prorrogação contratual, são: Aviso Prévio Indenizado; Incidência do FGTS sobre aviso prévio indenizado; Aviso Prévio Trabalhado; e Incidência dos encargos do submódulo 4.1 sobre o aviso prévio trabalhado, considerando que depende da verificação pelo gestor se esses custos foram pagos ou amortizados no primeiro ano da contratação, conforme declinado neste documento;

33.3. Que o evento “multa do FGTS” – seja para aviso prévio trabalhado ou indenizado – não são considerados custos não renováveis, tendo em vista que esses custos são partes integrantes do ciclo remuneratório do trabalhador, ou seja, será computado sobre todos os depósitos realizados durante a vigência do contrato de trabalho, o que de forma reflexa incide sobre a provisão da rescisão, para efeito de cálculo de formação de preços para contratação dos serviços terceirizados;

33.4. A discriminação dos encargos trabalhistas que constituem custos fixos não renováveis quando das prorrogações contratuais, serão discriminados/explicados quando da elaboração do caderno de logística que trata da planilha de formação de preços, haja vista que sua definição na nova instrução normativa, mesmo que em rol exemplificativo, pode engessar o gestor, dadas as especificidades presentes quando da contratação de serviços terceirizados.

Nota Técnica nº 652/2017-MP Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/agente-publico/orientacoes-e-procedimentos/midia/notasei-652-2017.pdf . Acesso em 14/03/2025

[3] 2.21. A justificativa de que os itens ‘equipamentos’ e ‘depreciação de equipamentos’ devem estar separados, não traz esclarecimento quanto ao fato da empresa prestadora de serviços estar cobrando da administração pública valores indevidos, afinal, se o órgão contratante está, por exemplo, pagando à empresa, durante o contrato, o valor relativo ao equipamento utilizado no serviço e, ainda, os custos referentes à depreciação da equipagem, ocorrerá que a empresa, ao final do contrato, terá um equipamento novo comprado com dinheiro advindo do ajuste e cujos custos de depreciação lhe foram pagos, ou seja, o equivalente a um armamento novo. Dessa forma, a empresa terá auferido um equipamento da administração pública de modo inidôneo. Essa análise também é válida para a utilização concomitante do item ‘armas e munições’ e da rubrica ‘depreciação de armas’ na planilha de formação de custos e preços de serviços de vigilância.

[4] INSTITUTO SERZERDELLO CORRÊA-TCU. Planejamento da contratação de serviços terceirizados: com enfoque na jurisprudência do TCU e na IN SLTI/MPOG 02/1008. Brasília: TCU, 2012. Módulo II – Orçamento Estimado, p. 14 Apud, Ribeiro, 2016. P. 110.