Coerência e integridade na jurisdição eleitoral: controvérsia do fato superveniente

As condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da apresentação do pedido de registro de candidatura à Justiça Eleitoral, ressalvadas as alterações fáticas ou jurídicas que façam atrair ou afastar eventual hipótese restritiva. É, a esse respeito, o teor do artigo 11, §10, da Lei nº 9.504/97, dispositivo vigente, válido e eficaz.

Sobre o tema, a jurisprudência eleitoral, especialmente a partir do Tribunal Superior Eleitoral, consolidou entendimento segundo o qual a circunstância que faça atrair eventual causa de inelegibilidade deve se dar até a data da eleição e, nesse caso, seria conhecida, resguardado o contraditório, desde que o processo de registro estivesse em instância ordinária.

Já a circunstância apta a afastar a hipótese de inelegibilidade, justamente para dar concretude máxima ao direito fundamental de elegibilidade, deve vir à tona até a data da diplomação, e não apenas até a data da eleição, podendo ser conhecida no processo de registro, ainda que esteja ele em instância extraordinária. Em ambas as hipóteses a discussão poderia se dar em outras demandas, inclusive, como recurso contra a diplomação e ação rescisória eleitoral. Grosso modo, é o panorama.

E o cerne da questão é: o marco temporal apto ao advento da ressalva inerente ao fato superveniente. Para reconhecer eventual hipótese de inelegibilidade superveniente ela deve vir à tona até a data da eleição (em primeiro turno). Para afastar a hipótese de inelegibilidade, como uma liminar suspensiva dos efeitos de decisão que faça atrair uma causa de inelegibilidade (condenação colegiada por improbidade administrativa, por exemplo), até a data da diplomação. Quanto às decisões, citaremos mais além.

Ocorre, todavia, que o TSE, no bojo do Recurso Especial Eleitoral nº 0600224-02.2024.6.12.0034 — Bandeirantes (MS) —, relator ministro André Mendonça, pode estar fazendo restringir, de uma hora para outra, o marco temporal apto ao advento do fato superveniente capaz de afastar a causa de inelegibilidade, não mais considerando a data da diplomação como termo máximo ao advento do fato superveniente, limitando-o apenas à data da eleição (sempre lembrando que em primeiro turno). Há, a esse respeito, o voto do ministro: relator. E o julgamento se encontra suspenso por um pedido de vista do ministro Nunes Marques.

Logo, o texto que ora apresento procurará trazer algumas críticas acadêmicas e, espero, construtivas, ao voto prolatado até o momento, procurando contribuir, quiçá, para com a decisão vindoura da Corte Superior acerca de uma temática que lida diretamente com a densidade normativa do direito fundamental à elegibilidade e, no mais, com a história institucional do próprio TSE, considerada a sua longa cadeia decisória tendente a estabelecer o oposto.

1. O gap interpretativo existente – parâmetro decisório inaplicável (apontamentos sobre causa de pedir, obter dictum, ratio decidendi e holding)

De início, é preciso trazer à tona a existência de um gap interpretativo no voto até então proferido nos autos do precitado Recurso Especial Eleitoral nº 0600224-02.2024.6.12.0034 — Bandeirantes (MS) —, inobstante o pedido de vista e a suspensão do julgamento.

A despeito de afirmar em um parágrafo que “a interpretação conferida ao dispositivo por esta Corte Superior, de fato, caminhava no sentido de admitir as alterações supervenientes ao registro, oriundas de outros órgãos do Poder Judiciário, até a data da diplomação”, note-se que o voto passou a sustentar, ato contínuo, que “o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual finalizada no dia 24.11.2023, julgou improcedente o pedido formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.197/DF pelo partido Solidariedade, o qual havia pleiteado conferir interpretação conforme a Constituição ao § 10 do art. 11 da Lei nº 9.504/1997, a fim de que o exaurimento do prazo de inelegibilidade pudesse ser considerado até a data de diplomação dos eleitos, e não apenas até a data da eleição”.

Assim, para o ministro relator, seja para atrair a hipótese de inelegibilidade, seja para afastá-la, o fato superveniente deveria vir à tona até a data da eleição.

Pois bem. Ocorre, no entanto, que a decisão do STF no bojo da ADI nº 7.197, relatora: ministra Carmen Lúcia, lidou com uma situação jurídica, apenas, qual seja o término do prazo de inelegibilidade. Tratou, portanto, à luz da sua causa de pedir, de uma causa extintiva da restrição ao direito fundamental de elegibilidade, isto é, o término do prazo da restrição. Não lidou com outras causas extintivas, como a reversão de uma condenação, p. ex., tampouco com causas suspensivas, tais como a obtenção de uma liminar suspensiva dos efeitos de uma condenação.

Os autores da demanda, nesse caminho, sustentaram a atribuição de uma “interpretação conforme à Constituição ao art. 11, § 10, da Lei 9.504/1997, ao art. 175, § 3º da Lei nº 4.737/1965, bem como declarar, por arrastamento, a inaplicabilidade da Súmula-TSE nº 70”. Isto é: almejaram eles a declaração de inconstitucionalidade e a achega de uma interpretação que, dando máxima eficácia ao direito fundamental de elegibilidade, passasse a dizer que o término do prazo de inelegibilidade, mesmo após a eleição, mas antes da diplomação, seria considerado fato superveniente apto a afastar a causa de inelegibilidade em si, como as demais hipóteses.

Spacca

O TSE desde há muito faz uma diferenciação entre causa extintiva e causa suspensiva para esse fim. Ou seja, o término do prazo de inelegibilidade, causa extintiva por excelência, deve se dar até a data da eleição. Uma causa suspensiva, todavia, pode vir até a data diplomação. Confesso, aliás, que nunca vi muito sentido nisso, sendo que a inicial da ADI consigna, inclusive, que haveria aí uma quebra de isonomia, no que eu concordo. Mas isso está posto. Agora, o que quero destacar é que a decisão do Supremo na ADI 7.197 não trata das causas suspensivas, tampouco de outras causas extintivas, mas, sim, apenas e tão somente, da causa extintiva pelo decurso do prazo. E a decisão, nesse caminho, só fez reafirmar o que o TSE estabeleceu desde o ano de 2013, no mínimo (por exemplo.: Ac.-TSE, de 16/10/2014, nos ED-RO nº 20837; Ac.-TSE, de 16/9/2014, no RO nº 56.635; Ac.-TSE, de 5/12/2013, no REspe nº 8.450).

Quero dizer, por via de consequência: a decisão do STF na ADI nº 7.197/DF não é parâmetro decisório para a discussão do fato superveniente que afasta a inelegibilidade por conta de fatos jurídicos que não sejam o término do prazo de inelegibilidade. Ela não tratou de alterações fáticas ou jurídicas decorrentes de decisões judiciais supervenientes ao registro, devendo ser mantida a jurisprudência do TSE no sentido de admiti-las até a data da diplomação. A decisão do STF sequer mesmo coisa julgada o faria, valendo lembrar que o que vincula em decisões de inconstitucionalidade advindas em sede de controle abstrato é a ratio decidendi, o holding, não o obter dictum (fundamentos decisórios a latere).

3. O que é isto, a coerência e a integridade?

Estabilidade, coerência e integridade estão postas hoje como exigências decisórias a partir do artigo 926 do CPC, fruto que foi da chamada “emenda Lenio Streck”. Os tribunais, diz o dispositivo, devem manter a sua jurisprudência estável, íntegra e coerente. Agora, o que isso quer dizer? E mais: de onde vêm esses conceitos? Seriam frutos do acaso? Não, absolutamente.

Quanto à estabilidade, não são necessárias maiores digressões – quer dizer que os tribunais devem evitar o chamado “jurisprudencialismo pendular”. Já quanto aos demais a questão se agiganta.

A tese de que o Direito deve ter coerência e integridade é do jusfilósofo norte-americano Ronald Dworkin, a partir da sua incansável luta para “afirmar a existência de respostas corretas no Direito, constituídas no esforço de, diante da divergência, encontrar a melhor interpretação possível para determinada controvérsia” [1]. É justamente neste espectro doutrinário, portanto, que se assentará a tese da coerência e da integridade do Direito, tudo como uma construção tendente a garantir a igualdade, não apenas perante a Lei (ou perante os textos legais), mas, também, e principalmente, perante o Direito (ou diante do produto da interpretação dos textos legais). Vale dizer, com Lenio Streck, que, no âmbito das decisões judiciais, “os diversos casos serão julgados com igual consideração” [2].

Coerência, assim, lida com a consistência que o julgamento de casos semelhantes deve guardar entre si. Já a integridade exige que os juízes construam seus fundamentos de forma integrada ao todo do Direito, valendo dizer que eles não julguem a partir de um grau zero de sentido, exigindo “que os juí­zes construam seus argu­men­tos de forma inte­gra­da ao con­jun­to do Direi­to, constituindo uma garan­tia con­tra arbi­tra­rie­da­des inter­pre­ta­ti­vas; colo­ca efe­ti­vos ­freios, por meio des­sas comu­ni­da­des de princípios, às ati­tu­des solip­sis­tas-volun­ta­ris­tas. A integridade é antitética ao voluntarismo, do ativismo e da discricionariedade” [3].

4. A tradição institucional do TSE quanto à temática do fato superveniente apto a afastar a hipótese de inelegibilidade — a longa cadeia decisória acerca dos marcos temporais e o indispensável respeito à integridade, à coerência e ao artigo 16 da CF:

Estabelecidos o problema e os conceitos, agora vem a pergunta que não quer calar: essa mudança na jurisprudência do TSE, a mesma que estaria sendo proposta pelo voto da respeitável relatoria no caso de Bandeirantes (MS), seria algo condizente com a integridade e a coerência, na hipótese de que fosse acompanhada pela maioria da corte?

A resposta, a nós, parece negativa, contundentemente negativa.

Com efeito, há uma penca de decisões do TSE dando conta de que a data da diplomação é o termo final para apreciação de fatos supervenientes que afastem a inelegibilidade (fato superveniente que afaste a inelegibilidade, sendo ele proveniente de causas extintivas, salvo o término do prazo, e suspensivas), de que a modificação fático-jurídica capaz de atrair a inelegibilidade é aquela surgida após o registro de candidatura e antes das eleições (fato superveniente que atraia a inelegibilidade só até a data da eleição) e, também, dando de que a ressalva da parte final do §10 do artigo 11 da LE contempla as hipóteses de suspensão ou anulação da causa constitutiva da inelegibilidade, não albergando o exaurimento do prazo de inelegibilidade após a eleição (o prazo realmente estaria fora da ressalva até a diplomação).

Citemos algumas delas, por exemplo: AgR-REspE nº 91-28, Careiro do Várzea (AM), relator: ministro Tarcísio Vieira de Carvalho Neto, DJe 6.9.2017; ED-AgR-RO nº 0601053-62, Florianópolis (SC), relator: ministro Sergio Silveira Banhos, DJe 10.10.2019; ED-ED-AgR-REspE nº 0600209-87, Porto Ferreira (SP), relator: ministro Luís Felipe Salomão, DJe 26/10/2021; e ED-RO nº 0601354-89, Curitiba (PR), relator: ministro Benedito Gonçalves, DJe 15/12/2022. Há muitas outras, muitas… mesmo!

Estaria havendo, portanto, de uma hora para outra, por meio de um parâmetro decisório do STF que é inaplicável à espécie, uma clara guinada jurisprudencial, sendo que o TSE estaria, assim fosse o caso, quebrando a igualdade ou a isonomia entre os jurisdicionados, além de trazer uma interpretação restritiva quanto ao exercício do direito fundamental de elegibilidade, quando deveria, salvo melhor juízo, dar máxima concretude ao mesmo direito fundamental.

E há, de mais a mais, por fim, mas não menos importante, um agravante considerável, a saber: a densidade normativa do artigo 16 da CF, no que prevê a anualidade eleitoral. O dispositivo constitucional não irradia efeitos apenas contra o legislador, mas contra a jurisdição. O dispositivo constitucional em comento possui uma carga normativa tão cara para a democracia brasileira, que até mesmo mudanças jurisprudenciais de surpresa são evitadas, e no curso do processo eleitoral, algo acentuado no âmbito do TSE que, por ser o guardião da legislação eleitoral, deve ser vigilante quanto à sobriedade das interpretações normativas, em respeito, sobretudo, à segurança jurídica e à igualdade que deve permear às disputas eleitorais. E isso, aí sim, foi estabelecido pelo STF, e com efeitos vinculantes, através do RE 637.485, relator: ministro Gilmar Mendes. Vingando a tese do relator, o TSE estaria mudando as regras do jogo com o jogo em curso, depois de findo até, com graves consequências para a segurança jurídica, a igualdade de tratamento perante a lei e o Direito ou a isonomia.

5. Considerações finais

Resumo aqui tudo o que foi dito. E encerro.

A ADI nº 7.197/DF não é parâmetro. Ela não tratou de alterações fáticas ou jurídicas decorrentes de decisões judiciais supervenientes ao registro, devendo ser mantida a jurisprudência do TSE no sentido de admiti-las até a data da diplomação; e, ainda que o STF tivesse efetivamente promovido uma viragem jurisprudencial, o princípio da anualidade eleitoral impediria a incidência da nova interpretação – e, por conseguinte, da modificação normativa efetuada pelo TSE em fevereiro deste ano – na eleição de 2024. O que vincula em decisões de inconstitucionalidade é a ratio decidendi, sendo que o holding da decisão do STF só fez reafirmar, por via transversa (ao refutar a inconstitucionalidade), o que o TSE vinha decidindo desde há muito acerca do prazo da inelegibilidade – a ressalva da parte final do §10 do artigo 11 da LE contempla as hipóteses de suspensão ou anulação da causa constitutiva da inelegibilidade, não albergando o exaurimento do prazo de inelegibilidade após a eleição. A decisão não faz coisa julgada, não tem efeitos vinculantes para além dela e não deve ser aplicada para outras causas extintivas (anulatórias, p. ex.) ou suspensivas.

Observada, então, a tipologia decisória em sede de decisões de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, a coerência e a integridade e, ainda, o artigo 16 da CF, temos que, no mínimo, a jurisprudência do TSE deve ser reafirmada, tudo para dizer, em síntese: a data da diplomação é o termo final para apreciação de fatos supervenientes que afastem a inelegibilidade (fato superveniente que afaste a inelegibilidade, sendo ele proveniente de causas extintivas, salvo o término do prazo, e suspensivas).

[1] STRECK, Lenio Luiz. Dicionário de Hermenêutica: quarenta temas fundamentais da teoria do direito à luz da crítica hermenêutica do direito. Belo Horizonte: Letramento: Casa do Direito, 2017. p. 33.

[2] STRECK, loc. cit.

[3] Ibid.