Quando o PAD começa tarde demais: lacunas, perda probatória e a falácia do contraditório

O silêncio da lei sobre o início do processo administrativo disciplinar

O regime jurídico do processo administrativo disciplinar (PAD), estabelecido pela Lei nº 8.112/90, contém uma lacuna normativa que tem repercussões graves sobre a efetividade das garantias constitucionais do servidor público. O artigo 152 da lei prevê o prazo de 60 dias, prorrogáveis por igual período, para a conclusão do PAD, mas a lei não estabelece prazo algum para sua instauração a partir do conhecimento dos fatos.

Essa omissão permite que a administração, a seu talante, retarde a expedição da portaria inaugural, mesmo após ter conduzido investigações preliminares. Nesse hiato, meses se passam, provas perecíveis desaparecem e, quando finalmente se instaura o processo, o acusado já não dispõe de meios materiais para exercer a sua ampla defesa. O contraditório, nesse cenário, é meramente formal: cumpre-se o rito, mas a substância se esvai.

O direito à prova como núcleo da ampla defesa

O artigo 156 da Lei nº 8.112/90 assegura ao acusado o direito de “produzir provas e contraprovas” e de “formular quesitos, quando se tratar de prova pericial”. Trata-se de norma que concretiza o comando constitucional do artigo 5º, LV, da CF, que garante contraditório e ampla defesa em processos administrativos e judiciais.

O problema é que esse direito não pode ser reduzido a uma formalidade procedimental. Ele exige condições materiais para ser exercido: é necessário que, no momento em que o processo é instaurado, ainda existam provas passíveis de serem produzidas, conservadas e submetidas ao contraditório.

Provas perecíveis: quando o tempo destrói a defesa

Entre as provas mais comuns em apurações disciplinares estão registros de câmeras de segurança. Esses sistemas, como se sabe, operam com sobrescrita automática em ciclos de 30, 60 ou 90 dias. Se o PAD é instaurado apenas meses após os fatos, tais registros já não existem. Isso significa a perda não apenas da prova documental em si, mas também da possibilidade de submetê-la a perícia de autenticidade ou integridade.

O mesmo raciocínio se aplica a registros digitais (logs de acesso, metadados, geolocalização), que seguem políticas institucionais de retenção limitadas no tempo. Exames periciais de local também exigem coleta imediata, antes que o uso cotidiano ou a limpeza apaguem vestígios. Até exames toxicológicos ou de alcoolemia dependem de janelas curtas de detecção.

O resultado é um paradoxo: a lei assegura ao acusado o direito à prova pericial, mas a morosidade da Administração mata a prova antes mesmo de o servidor poder requerê-la.

Memória testemunhal e a curva do esquecimento

O fator tempo também compromete a prova testemunhal. A psicologia cognitiva demonstra que a memória humana decai com o tempo: detalhes são esquecidos ou reconstruídos. Testemunhos próximos ao fato tendem a ser mais confiáveis; depoimentos prestados meses depois tornam-se genéricos e imprecisos.

Assim, quando a Administração retarda a instauração do PAD, fragiliza também a possibilidade de reinquirição de testemunhas. A defesa perde a chance de confrontar depoimentos concretos com fatos específicos, ficando restrita a impressões vagas.

Administração não é parte: o dever de acautelar provas

Diferentemente de um processo judicial, no qual autor e réu litigam em condições de paridade, o processo administrativo disciplinar não comporta essa estrutura bilateral. A administração acumula funções de investigadora, acusadora e julgadora.

Essa posição institucional lhe impõe um dever acrescido: o dever de acautelar e custodiar as provas. Não cabe transferir ao servidor acusado o ônus de preservar elementos perecíveis, sob pena de esvaziar a própria garantia de defesa.

A analogia com o processo penal e a cadeia de custódia

A analogia com o processo penal é elucidativa. A polícia judiciária, no inquérito, deve preservar vestígios e assegurar a cadeia de custódia (artigos 158-A a 158-F do CPP). Entre a coleta e a perícia, há procedimentos destinados a garantir autenticidade e integridade da prova.

No PAD, a lógica deve ser a mesma. Ao tomar conhecimento de um fato, a administração deve agir de ofício para preservar registros, sejam imagens, documentos ou arquivos digitais. Caso contrário, o direito à prova do acusado torna-se ilusório.

A falácia do contraditório postergado

A distorção estrutural do PAD reside em postergar o contraditório para depois da portaria inaugural. A Administração investiga de forma unilateral, reúne elementos de acusação, e somente quando instaura o processo abre espaço para a defesa. Mas, nesse momento, grande parte das provas relevantes já não existe.

O contraditório, assim, é apenas uma encenação: há prazos e manifestações formais, mas não há possibilidade real de influir na reconstrução fática.

Prescrição punitiva não é prazo de instauração

Alguns sustentam que o prazo prescricional da pretensão punitiva serviria como limite para a instauração do PAD. Esse raciocínio é falacioso. A prescrição no âmbito disciplinar pode variar de meses a até cinco anos, e, quando vinculada a crime, acompanha o prazo penal correspondente.

Se a instauração fosse condicionada apenas à prescrição, a administração poderia abrir o processo anos depois, quando já não houvesse condições materiais de defesa. Em um regime em que sequer se aplica expressamente o in dubio pro reo, atrelar a instauração à prescrição significa sepultar o devido processo legal e transformar a ampla defesa em ficção.

A rigidez sancionatória e o indevido processo legal aparente

O quadro se agrava diante da jurisprudência que entende não haver discricionariedade na aplicação de pena diversa quando a lei tipifica determinada conduta como ensejadora de demissão. Essa rigidez, pensada para reforçar a impessoalidade, torna-se nociva quando combinada com a perda probatória.

Se a defesa não consegue reconstruir a verdade material por falta de provas, e se a Administração está vinculada a aplicar apenas a pena máxima, o processo disciplinar converte-se em ritual de aparência: há contraditório formal, mas o desfecho já está selado.

Consequências jurídicas: nulidade e controle judicial efetivo

A jurisprudência do STJ (Súmula 592) afirma que o excesso de prazo só causa nulidade se houver prejuízo comprovado. Contudo, em hipóteses de perda de provas perecíveis, o prejuízo deve ser presumido. Exigir que o servidor demonstre concretamente o dano é impor-lhe um ônus impossível, pois a prova já não existe.

O Judiciário não precisa revisar o mérito da sanção, mas deve controlar a regularidade procedimental. Quando a demora administrativa inviabiliza o contraditório substancial, o processo está irremediavelmente viciado.

A urgência de uma reforma normativa

Esse quadro evidencia a necessidade de reforma legislativa. É urgente prever prazo cogente para a instauração do PAD, contado da data dos fatos, e instituir mecanismos de preservação probatória desde o início da apuração. Somente assim será possível assegurar um contraditório efetivo, proteger a ampla defesa e preservar a legitimidade do poder sancionador estatal.