Aos 80 anos, ONU é essencial para regulação internacional

Ao completar 80 anos, no dia 24 de outubro, a ONU é imprescindível para as relações internacionais do século 21. A sua criação, em 1945, coroa o esforço de aprimoramento da regulação internacional com vistas a superar as debilidades que haviam impregnado a Liga das Nações. A Carta da ONU, no afã de eliminar as incongruências e imperfeições da Liga, engendrou um novo modelo regulatório, fundado na soberania estatal, na restrição ao uso da força, na solução pacífica dos litígios e no respeito aos cidadãos que vivem no interior das fronteiras nacionais.

ONU

Os fundadores da ONU revelaram sabedoria e realismo ao enquadrá-la na estrutura do sistema internacional do segundo pós-guerra. Ela é uma organização intergovernamental, composta por estados independentes, que pretendem realizar certos fins, dos quais os mais importantes são a preservação da paz e da segurança. As diferenças de poder manifestam-se na estrutura institucional da ONU: a igualdade entre os estados na Assembleia Geral contrasta com a desigualdade nas deliberações do Conselho de Segurança, pois os membros permanentes gozam do direito de veto e têm responsabilidade ampliada na manutenção da ordem e da estabilidade. Com isso, tentava-se impedir tanto o esvaziamento da instituição com a retirada das potências que discordassem das decisões tomadas, quanto a paralisia decisória, que havia ferido mortalmente a Liga das Nações quando da imposição de sanções aos estados infratores.

A ONU é, na verdade, a expressão das limitações e potencialidades da sociedade internacional das últimas décadas. O papel que exerce não é fácil de ser corretamente avaliado. As organizações internacionais podem exercer múltiplos papéis conforme a diversidade das tarefas a que se dedicam. Os insucessos em um setor ocultam muitas vezes os avanços ocorridos em outros. Não é incomum, também, que o papel previsto na Carta constitutiva da organização não coincida com aquele por ela realmente exercido. Muitos conflitos que ameaçaram a paz mundial durante a Guerra Fria, envolvendo os EUA e a União Soviética, Israel e os países árabes, os estados da Europa Ocidental e as nações do leste europeu, além dos contenciosos fronteiriços protagonizados pela China, foram tratados sem a intervenção da ONU, embora muitas vezes com o concurso dela. Em outras situações, porém, cujo significado político era muito menor, a ONU teve papel relevante, como aconteceu nos conflitos do subcontinente indiano e no tratamento dispensado à África do Sul e à Rodésia.

Cooperação entre grandes potências

Com o desaparecimento do mundo bipolar, abriu-se nova perspectiva para a ação da ONU. A cooperação entre as grandes potências, indispensável para garantir a paz e a estabilidade, foi bem-sucedida por ocasião da Guerra do Golfo, mas não se repetiu quando algum interesse dos membros permanentes do Conselho de Segurança poderia ser afetado, como recentemente ocorreu no caso da guerra entre a Rússia e a Ucrânia e no conflito entre Israel e Hamas.

Uma das funções mais significativas da ONU tem sido estabelecer as regras e formular os princípios que devem informar a ordem internacional. Essa tarefa é decisiva para facilitar a comunicação, o desenvolvimento e a consolidação de valores compartilhados na sociedade internacional. A Carta da ONU, que caminha no sentido da constitucionalização das relações internacionais, contém regras primárias, que regulam os comportamentos e traçam o domínio do lícito e do ilícito, e regras secundárias, que viabilizam a mudança ao introduzir procedimentos para a criação de outras normas.

Sem ser uma Constituição completa e minuciosa, ela é um verdadeiro contrato social internacional, dinâmico e aberto, que combina o desejo de estabilidade com a necessidade de mudança. A ONU contribui, ademais, para estabelecer a agenda internacional, estimulando e mesmo condicionando a proposição de novas demandas. As lutas em prol dos direitos humanos em muitos lugares revelam, em larga medida, empenho da ONU nesse setor. Os tratados celebrados sob os auspícios das Nações Unidas, nesta matéria, incentivaram a formação de movimentos de proteção dos direitos humanos, que elevam a pressão internacional sobre os governos.

A Carta da ONU codificou grande número de princípios, entre os quais importa mencionar a igualdade soberana, a integridade territorial, a independência dos Estados, a autodeterminação, a não intervenção nos assuntos internos, exceto nas hipóteses previstas no Capítulo VII, a solução pacífica das controvérsias, a abstenção da ameaça ou do uso da força, o cumprimento, de boa-fé, das obrigações internacionais, a cooperação internacional e a promoção dos direitos humanos. A experiência demonstra não apenas a aplicação desigual dos princípios em situações análogas, mas também a tentativa de aplicar os mesmos princípios a situações diferentes.

Universalização

Pertence à natureza das organizações universais desenvolver e aplicar princípios comuns, porém a tendência de universalização é continuamente confrontada com a diversidade de percepções sobre os problemas a resolver. Os países desenvolvidos e em desenvolvimento não raro divergem sobre as medidas para combater as mudanças climáticas, ao passo que os estados seculares e teocráticos discordam acerca da adoção de medidas para implementar o controle demográfico ou os direitos da mulher. A ONU previu exceções que permitem a aplicação dos princípios gerais aos países em desenvolvimento. As Nações Unidas têm tido dificuldade em enunciar princípios eficazes para enfrentar a divisão básica da vida internacional dos nossos dias: aquela que separa as sociedades afluentes do Norte das sociedades pobres do Sul.

Spacca

Atenta para o fato de que a paz e o desenvolvimento estão indissoluvelmente ligados, a Carta da ONU pôs grande ênfase na obtenção do progresso econômico e social. Na década de 1970, a Assembleia Geral, dominada pelos estados recém-independentes, foi palco privilegiado das discussões em torno da nova ordem econômica internacional. O Conselho de Segurança voltou a ocupar-se, nos anos 1990, após grande período de silêncio, da conexão entre paz e desenvolvimento, sem alcançar resultados práticos substanciais. O debate sobre desenvolvimento e proteção do meio ambiente salientou a defesa do desenvolvimento sustentável, sem que houvesse comprometimento efetivo com as metas acordadas nos documentos internacionais.

Repúdio ao colonialismo

A ONU tem também a função de conferir legitimidade a doutrinas, ideias, organizações não governamentais e aos Estados desejosos de ingressar na comunidade internacional. O repúdio ao colonialismo e a reivindicação de que os fundos marinhos e o espaço exterior sejam considerados patrimônios comuns da humanidade receberam grande impulso graças ao endosso das Nações Unidas.

A Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas aprovou, em setembro de 2015, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), a serem cumpridos até 2030. São 17 objetivos que vão da erradicação da pobreza à redução da mortalidade infantil, da igualdade de gênero ao combate ao analfabetismo, da qualidade da vida urbana ao risco representado pela mudança climática. Trata-se da mais ambiciosa iniciativa nesta área, a demandar cooperação nos planos local, nacional e global.

A ONU forneceu um espaço político para as organizações não governamentais, especialmente no campo dos direitos humanos e da proteção do meio ambiente. Ela tem sido um foro no qual os grupos não estatais articulam demandas e perseguem interesses. Desde os anos 1980, a ONU vem monitorando a realização de eleições livres em diversos países independentes, como Nicarágua, Haiti, El Salvador, Angola, Camboja e Moçambique. A presença de observadores internacionais é indício de legitimidade do processo eleitoral nesses países.

A ONU contabiliza resultados positivos no aumento da conscientização sobre número apreciável de questões: discriminação racial, prática de tortura, analfabetismo, erradicação da pobreza, fluxos de refugiados e preservação da herança cultural.

A ordem internacional delineada na Carta das Nações Unidas é, guardadas as devidas proporções, continuação da ordem internacional de Westfália. Mas a inclusão dos direitos humanos entre os fins da ONU, de certa forma, subverte o princípio de organização das relações internacionais vigente desde a Paz de Westfália, ou seja, o princípio de que a sociedade internacional é uma sociedade de Estados.

Direitos dos indivíduos estão acima

Com a internacionalização dos direitos humanos, os direitos dos indivíduos estão acima dos direitos dos Estados e independem do status de cidadão de um Estado particular. A consequência desse fato é a ameaça à posição do Estado soberano, que desfruta do direito de comandar e de exigir obediência dos cidadãos e, como não poderia deixar de ser, da própria sociedade de Estados. É nítido o confronto entre dois princípios opostos de organização das relações internacionais: o princípio da sociedade de Estados e o princípio alternativo da comunidade cosmopolita. Cabe ao futuro determinar qual deles irá prevalecer.

A reforma do Conselho de Segurança, com a admissão de novos membros permanentes, é fator decisivo para conferir-lhe maior legitimidade. A Assembleia Geral deveria, além disso, ter competência por maioria qualificada de três quartos para rever as decisões tomadas. É preciso, ainda, estabelecer a obrigatoriedade das decisões do Conselho Econômico e Social, com a suspensão dos quadros da ONU dos Estados que não as respeitarem. Estes são desafios que os próximos anos não podem ignorar.