EC 136/2025 e a regulação excepcional de débitos previdenciários: efeitos sobre a transação tributária

Este artigo pretende a examinar se a Emenda Constitucional nº 136/2025 suspendeu temporariamente o artigo 195, § 11, da Constituição e, por conseguinte, se essa suspensão poderá permitir transações de crédito de natureza previdenciária com prazos de até 120 meses, nos termos da Lei nº 13.988/2020.

Como sabido, o artigo 195, § 11, da Constituição, com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 103/2019, estabeleceu restrição para alongamento de parcelas para crédito tributário de natureza previdenciária. Sua redação determina que “são vedados a moratória e o parcelamento em prazo superior a 60 (sessenta) meses” para as contribuições sociais de natureza previdenciária.

A vedação imposta pelo constituinte derivado teve escopo mais abrangente possível, abarcando todas as formas de moratória, inclusive suas espécies. Contudo, devemos ter em mente que a expressão “parcelamento” é polissêmica, conforme reconhecido pela doutrina. Paulo de Barros Carvalho, por exemplo, conceitua a moratória como “a dilação do intervalo de tempo, estipulado para o implemento de uma prestação, por convenção das partes, que podem fazê-lo tendo em vista uma execução unitária ou parcelada” [1]. Já o parcelamento, seria uma espécie do gênero moratória.

No entanto, ao longo do tempo, o termo “parcelamento” também passou a ser designado para nomear os programas de recuperação fiscal compostos por: (1) parcelamento o crédito; (2) concessão de descontos de multas, juros e encargos. Por isso, passou-se a utilizar o termo “parcelamento em sentido estrito” para designar esses programas de recuperação, ficando o termo “parcelamento” mais amplo e aplicável a outras formas de composição do passivo fiscal, inclusive podendo ser utilizado em outros instrumentos como a transação tributária.

Nesse sentido, a Lei nº 13.988/2020, ao regulamentar o instituto da transação tributária no âmbito federal, elencou no artigo 11 os instrumentos para a composição do passivo, entre eles contemplou o “oferecimento de prazos e formas de pagamento especiais, incluídos o diferimento e a moratória“.

Portanto, quando o plano de pagamento de uma transação envolve o escalonamento (linear ou não) do pagamento durante um intervalo de tempo, estamos diante da espécie de moratória denominada parcelamento. A Lei nº 13.988/2020, inclusive, não estabeleceu um número fixo de parcelas, mas sim o tempo máximo de alongamento para o pagamento do passivo.

Delegação interpretativa e regime excepcional

No tocante especificamente ao crédito de natureza previdenciária, a norma regulamentadora da transação estabeleceu em seu artigo 11, § 3º, expressa ressalva ao disposto no § 11 do artigo 195 da Constituição.

Assim, o modelo transacional introduzido pela referida lei contempla possibilidade de concessão de prazos de até 120 meses (aumentados para 145 meses em situações específicas previstas na lei). A técnica legislativa empregada demonstra que o legislador ordinário optou por não estabelecer prazo específico para transações envolvendo débitos previdenciários, preferindo fazer remissão genérica ao texto constitucional.

Spacca

Tal opção legislativa, longe de representar lacuna normativa, configura delegação interpretativa que permite a adaptação automática da lei às eventuais modificações constitucionais, sem necessidade de alteração legislativa subsequente.

A observação acima ganha importância prática, pois a Emenda Constitucional nº 136/2025 introduziu no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o artigo 116, que criou o Programa de Regularidade Previdenciária. O programa autorizou excepcionalmente o parcelamento de débitos previdenciários municipais em até 300 prestações mensais.

A técnica constitucional empregada merece análise detida, pois não promoveu alteração do artigo 195, § 11, mantendo a vedação geral, mas criou regime excepcional e temporário aplicável especificamente aos municípios.

Aqui, nos valemos das lições de Gilmar Ferreira Mendes para destacar que: “tanto o constituinte originário como o de reforma podem deliberar sobre temas concretos, em regulação por prazo definido, preferindo fazê​-lo fora do Texto principal, mas com o mesmo valor jurídico das normas ali contidas“. Logo, “as normas do ADCT são normas constitucionais e têm o mesmo status jurídico das demais normas do Texto principal” [2].

Inclusive, “o dispositivo do ADCT é estatuído pelo constituinte originário para excepcionar hipóteses concretas da incidência de uma norma geral, integrante do corpo principal da Constituição, ou, então, volta​-se especificamente para atribuir um regime vantajoso a um grupo concreto de destinatários” [3].

A questão que se apresenta consiste em determinar se a autorização excepcional contida no artigo 116 do ADCT, introduzido pela Emenda Constitucional nº 136/2025, possui eficácia suspensiva sobre a vedação do artigo 195, § 11, da Constituição, e se tal suspensão alcançaria outras modalidades de composição do passivo fiscal por meio de técnicas de moratória, notadamente a transação tributária.

Em relação ao específico programa de recuperação fiscal instituído pelo artigo 116 do ADCT (parcelamento em sentido estrito), a suspensão do dispositivo constitucional é evidente. O ponto de reflexão consiste em saber se o termo parcelamento contido no caput do artigo 116 do ADCT abrange de modo geral toda e qualquer instrumento de parcelamento (espécie de moratória) e, por conseguinte, afetaria em maior amplitude a eficácia do artigo 195, § 11, da Constituição .

Se a resposta da reflexão for no sentido de que a suspensão temporária da eficácia normativa do artigo 195, § 11, da Constituição alcançou os parcelamentos, enquanto técnica de composição do passivo e não apenas o parcelamento em sentido estrito, certamente, a suspensão terá impactos diretos na Lei nº 13.988/2020.

O impacto, porém, não consiste em possibilitar, no contexto da transação, de parcelamentos em até 300 meses tal como previsto artigo 116 do ADCT, mas sim suspender temporariamente a eficácia do artigo 11, § 3º, da Lei nº 13.988/2020, o que abriria o caminho para criação de planos de pagamento de passivos de natureza previdenciária em prazos máximos de até 120 meses.

[1] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 31. ed. rev. atual. – São Paulo: Noeses, 2021. p.473.

[2] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gonet.  Curso de direito constitucional. 12. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2017.

[3] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gonet.  Curso de direito constitucional. 12. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2017.