O sistema de governo concebido pelo constituinte de 1988 hoje se encontra em crise no Brasil. O Poder Executivo é cada vez menos capaz de implementar o programa de governo aprovado pelas urnas. Desde 1988, sucessivas alterações institucionais, veiculadas por meio de leis e emendas à Constituição, conjugadas com transformações ocorridas no plano econômico-social, têm levado ao esvaziamento das competências decisórias do presidente da República e ao enfraquecimento de sua capacidade para reunir maiorias parlamentares que garantam a governabilidade. Em razão disso, o povo perde sua capacidade de deliberar a respeito das grandes linhas de ação governamental, sobretudo no que toca à intervenção do estado no domínio econômico e social.
Neste texto, sustenta-se, a propósito das referidas alterações institucionais, que, ainda que possam, isoladamente, ser consideradas compatíveis com a Constituição, quando examinadas em conjunto e de modo dinâmico, conduzem a uma situação de inconstitucionalidade por saturação. Uma analogia com o mundo natural é útil para compreender o conceito: ao se retirar continuamente calor da água, ela se mantém líquida até que atinja 0 °C, quando se converte em gelo. Alterações quantitativas acumuladas são capazes de produzir mudanças qualitativas, não só na natureza, mas também na sociedade. A dinâmica institucional em curso no Brasil é análoga: as sucessivas medidas de supressão de competências do presidente da República, associadas a mudanças ocorridas no plano material, alteraram a própria natureza do sistema de governo vigente no Brasil, levando-o a condição que tangencia a disfuncionalidade.
Separação dos poderes
A Constituição da República, em seu artigo 60, § 4º, III, caracteriza o princípio da separação de poderes como cláusula pétrea. Ao fazê-lo, o incluiu em seu núcleo imutável, o qual deve permanecer imune a flutuações político-institucionais. É certo que a jurisprudência do STF rejeita a possibilidade de se deduzir do artigo 60, § 4º, III, a imutabilidade absoluta da distribuição de competências entre os poderes da União realizada em 1988.
A Corte adota o entendimento de que o constituinte derivado pode promover alterações em aspectos particulares das matérias abarcadas pelas cláusulas pétreas; só não pode violar o seu núcleo essencial [1]. O ponto central do argumento ora apresentado é de que a violação desse núcleo essencial pode ocorrer não só por intermédio de um ato único, inequivocamente hostil ao que a Constituição prescreve, mas também por meio de um processo continuado de erosão.
O núcleo essencial do princípio da separação de poderes possui duas dimensões básicas: uma orgânico-funcional, que se materializa na organização de governos dotados de capacidade efetiva de governar (funcionalidade); outra político-normativa, que se concretiza na moderação recíproca provida pelo sistema de freios e contrapesos. Em outros termos: o princípio da separação de poderes tem como finalidade estruturar governos funcionais e não-arbitrários. A desnaturação do sistema presidencialista, decorrente do esvaziamento da capacidade de o presidente efetivamente implementar projetos de governo abrangentes, ainda que moderados e razoáveis, viola o núcleo essencial do princípio previsto no artigo 6ª, § 4º, III, da Constituição.
Poder-se indagar se a Constituição veda ao constituinte derivado a substituição do presidencialismo por outro sistema de governo, desde que coerente e funcional. Há argumentos respeitáveis para sustentar tanto a possibilidade quanto a impossibilidade da substituição: de um lado, argumenta-se que o presidencialismo não figura como cláusula pétrea; de outro lado, sustenta-se que, como o presidencialismo foi vitorioso no plebiscito de 1993, apenas uma nova manifestação direta do povo poderia legitimar sua substituição. Neste texto, essa controvérsia não é enfrentada. Sustenta-se apenas que o constituinte derivado não pode simplesmente erodir a funcionalidade do sistema vigente, ainda mais sem o substituir por outro sistema igualmente dotado de coerência e funcionalidade. É, nada obstante, o que se verifica no presente momento.
Enfraquecimento do Executivo
Entre outras, as seguintes alterações levam ao enfraquecimento da Presidência da República, reduzindo gravemente sua capacidade de implementar projetos de governo, ainda que dotados de moderação e razoabilidade:
1 No curso da década de 1990, foram transferidas, por meio de inúmeras leis, relevantes atribuições regulatórias, antes exercidas por órgãos da administração direta, submetidos ao controle hierárquico do Presidente da República, a agências reguladoras, dotadas de autonomia técnica e administrativa. As agências receberam atribuições como as de editar normas regulamentares, normatizando o funcionamento de setores da economia e a prestação de serviços públicos; fiscalizar o cumprimento de tais normas; fixar tarifas para a prestação de serviços públicos; solucionar litígios entre os agentes do setor. A autonomia das agências se estabelece, entre outros mecanismos, pela atribuição de mandato fixo para os diretores, os quais são nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado. Os mandatos, com duração, em regra, de quatro anos, não são coincidentes com o mandato presidencial. Com o enfraquecimento da presidência, o Senado não mais se limita a fiscalizar se os indicados cumprem os requisitos legais, buscando utilizar tal atribuição como moeda de troca em negociações junto ao governo, inclusive para pressionar o presidente a indicar os diretores da preferência dos Senadores.
2 Com a deposição da presidenta Dilma Rousseff, sem a prática de crime de responsabilidade, o impeachment deixou de ser instrumento de emprego excepcional, para se converter em ferramenta da disputa política ordinária, equiparando-se ao voto de desconfiança, do sistema parlamentarista. No presidencialismo, o presidente deveria ser afastado apenas quando praticasse atos que “atentassem contra a Constituição”, tipificados como crimes de responsabilidade (CF, artigo 85). Nesse sistema de governo, a circunstância de o presidente ter perdido apoio parlamentar não justifica a decretação do impeachment. No parlamentarismo, para substituir o chefe de governo — o primeiro-ministro —, basta aprovar uma “moção de desconfiança”. As razões para fazê-lo são políticas, não se exigindo que tenha praticado qualquer ilegalidade. Converter o impeachment em instrumento para se promover a substituição de governantes que perderam apoio parlamentar é desnaturar não só o instituto, mas o próprio sistema presidencialista instituído pela Constituição de 1988. Trata-se ameaça sub-reptícia permanente, que fortalece o parlamento no processo de barganha permanente a que busca submeter o presidente da República.
3 O estabelecimento de teto de gastos públicos restringiu drasticamente a possibilidade de o Estado realizar investimentos e implementar políticas públicas. O teto foi, de início, estabelecido por meio da Emenda Constitucional nº 95, promulgada em 15/12/2016, durante o governo Temer, tendo congelado os gastos públicos primários (excluídos os gastos com a amortização e os juros da dívida pública) por 20 exercícios financeiros, a contar de 2017. O teto de gastos públicos primários só seria corrigido de acordo com a inflação do ano anterior. Tal limitação, no plano constitucional, foi revogada por meio da EC 126/2022. Porém, permaneceu em vigor, flexibilizada [2], no plano legislativo, com a edição da Lei Complementar nº 200/2023, a qual instituiu o chamado “Regime Fiscal Sustentável” (RFS). Tal regime, ainda que menos radical que o estabelecido pela EC n. 95, continua a restringir gravemente as possibilidades decisórias do Poder Executivo, impedindo-o, em especial, de adotar políticas econômicas anticíclicas, amplamente praticadas na esfera internacional. O governo Temer, oriundo de impeachment sem a prática de crime de responsabilidade, se perpetua por meio do teto de gastos, não apenas se autolimitando, mas limitando também os governos a serem eleitos no futuro. Caracterizada pelo extremismo, o teto de gastos é medida desnecessária para manter o equilíbrio fiscal, o qual vinha sendo preservado no Brasil, havia décadas, por meio da aplicação da Lei de Reponsabilidade Fiscal.
4 As emendas constitucionais 86/2015, 100/2019, 105/2019 e 126/2022 alteraram a sistemática de cumprimento da Lei Orçamentária Anual, para prever a execução compulsória das despesas resultantes de emendas parlamentares. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é peça de planejamento que estima receitas e autoriza despesas, possuindo natureza predominantemente programática. A execução orçamentária sempre foi realizada em conformidade com a disponibilidade de recursos e as prioridades governamentais. As emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária compartilhavam essa natureza: sua execução se sujeitava a um juízo de conveniência e oportunidade realizado pelo Poder Executivo, considerando a sua coerência com os grandes programas governamentais. De 2015 em diante, foram aprovadas sucessivas emendas constitucionais (EC 86/2015, EC 100/2019, EC 105/2019 e EC 126/2022) com o objetivo de tornarem compulsória a execução de despesas oriundas de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária. Com a execução obrigatória, os recursos públicos são pulverizados em pequenas obras, muitas vezes sem alinhamento efetivo com um plano nacional de desenvolvimento, para o qual faltam recursos. A execução obrigatória de emendas parlamentares cria vantagens eleitorais desproporcionais para os atuais parlamentares: conjugada com a ampliação do fundo eleitoral e com a distribuição desse fundo com base na votação recebida pelo partido na eleição precedente, a referida execução obrigatória concorre para a cristalização da atual composição político-partidária no parlamento federal.
5 Por meio da Lei Complementar nº 179/2021, foi atribuída autonomia ao Banco Central, reduzindo a possibilidade de participação do presidente da República na formulação e na implementação da política monetária e cambial. O Banco Central era uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Fazenda: seus diretores não possuíam autonomia formal, embora sua independência, nos últimos anos, sempre tenha sido respeitada na prática. Com a Lei Complementar nº 179/2021, o presidente e os diretores do BC passaram a ter mandato fixo de quatro anos, não coincidentes com o do presidente da República. Eleito em 2022, o atual presidente da República, teve de conviver com presidente do Banco Central nomeado pelo presidente anterior até dezembro de 2024. Metade do mandato se passou sem que o atual mandatário pudesse nomear o presidente do BC. O modelo adota o pressuposto ideológico de que as medidas monetárias e cambiais podem ser concebidas e dimensionadas de modo exclusivamente técnico. A autonomia do Banco Central é a expressão institucional da interdição do debate sobre política econômica, o qual foi subtraído, em favor da imunização das bases do modelo neoliberal, à esfera de deliberação democrática, ao escrutínio eleitoral e ao próprio diálogo com o presidente da República.
Ainda que não se sustente que cada uma dessas alterações viola o princípio da separação dos poderes, é fora de dúvida que seu acúmulo produziu grave esvaziamento da esfera decisória do Presidente da República, incapacitando-o para implementar o programa governamental aprovado pelo voto popular, ainda que razoável e moderado. O que hoje se verifica é um estado de inconstitucionalidade por saturação: o acúmulo alterações no sistema de repartição constitucional de competências provocou a desnaturação qualitativa do sistema de governo vigente no Brasil, sem tê-lo substituído por uma alternativa funcional.
Durante décadas, após a promulgação da Constituição de 1988, praticou-se, no Brasil, o chamado “presidencialismo de coalizão”: o presidente, eleito diretamente, formava sua base parlamentar majoritária incorporando partidos de centro, cuja flexibilidade ideológica assegurava tanto a governabilidade quanto a moderação da agenda governista. Hoje, esse arranjo foi suplantado. A atitude cooperativa dos partidos de centro cedeu lugar a episódios cada vez mais frequentes de assédio parlamentar: a cooperação, como forma de coparticipação no exercício do poder, vem sendo substituída por ameaças e retalhações, destinadas a obter contrapartidas do Executivo. A adoção de “pauta-bomba”, por exemplo, converteu-se método padrão, convertendo o “desvio do poder de legislar” em ferramenta de ação política ordinária.
Papel do STF
Não cabe ao Supremo Tribunal Federal engendrar um novo sistema de governo. Porém, com base no reconhecimento da inconstitucionalidade por saturação ora examinada, compete à Corte, se devidamente provocada, restabelecer o equilíbrio entre os poderes e a funcionalidade do Executivo Federal. Embora não seja realista esperar que o STF reveja todas as alterações institucionais acima mencionadas, vários de seus elementos podem, efetivamente, ser objeto de revisão total ou parcial.
Considerem-se, por exemplo, aspectos como (a) a impossibilidade de o presidente da República substituir diretores de agências reguladoras e do Banco Central, a qual foi estabelecida por meio de lei, não de emenda à Constituição; (b) a execução obrigatória de emendas parlamentares à lei orçamentária; (c) o congelamento do teto de gastos em áreas como a saúde e a educação, em relação as quais a Constituição estabelece limites mínimos de gastos proporcionais à arrecadação; (d) a possibilidade de se decretar impeachment sem a prática efetiva de crime de responsabilidade. A intervenção pontual nesses e em outros aspectos pode devolver algum equilíbrio à relação entre os poderes da União e restabelecer níveis aceitáveis de funcionalidade governamental.
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[1] Cf., p. ex.: MS 37721 AgR/DF, Tribunal Pleno, Órgão: STF. Relator: Min. Roberto Barroso, DJU 30/09/2022).
[2] A flexibilização consiste em que a LC 200, embora preserve a regra do reajuste pela inflação, prevê a possibilidade de o teto ser ampliado, se houver aumento da receita, entre 0,6% e 2,5%.
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