Em dezembro de 2023, a Emenda Constitucional nº 132 inaugurou a reforma do sistema de tributação do consumo no Brasil. A criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) trouxe consigo uma promessa de simplificação e segurança jurídica.
Para dar suporte a esse novo arranjo, o PLP nº 108/2024 dispôs em seu texto a Câmara Nacional de Integração e Contencioso Tributário. O que aqui se questiona é se, com a sua criação, esse mecanismo cumprirá o papel de pacificar conflitos ou abrirá espaço para mais judicialização?
A experiência até os dias de hoje mostra a multiplicidade de interpretações sobre as questões tributárias, o que gera insegurança jurídica e custos altíssimos para o contribuinte, principalmente às empresas. Nesse cenário, a criação de uma instância centralizada e paritária surge como uma medida capaz de corrigir decisões contraditórias e evitar a insegurança jurídica.
O desenho institucional prevê a criação de uma Câmara Nacional de Integração do Contencioso Tributário, destinada a uniformizar entendimentos e dirimir litígios relacionados ao IBS e à CBS.
Trabalho da Câmara Nacional
Antes de tudo, é importante entender os problemas que esse novo modelo procura resolver. O Brasil tem uma carga tributária elevada e tributos sobre o consumo têm um peso considerável. Segundo o Boletim de Estimativa da Carga Tributária Bruta do Governo Geral, em 2024 a carga tributária alcançou 32,32% do PIB. Isso mostra que tributos sobre bens e serviços já são centrais para o financiamento público.
Além disso, a litigiosidade tributária é gigantesca. Estima-se que o estoque de contencioso administrativo, associado ao judicial, chegue a valores equivalentes a R$ 5,4 trilhões, algo em torno de 75% do PIB, segundo levantamento de 2022.
Esses valores também refletem incerteza jurídica, decisões conflitantes entre diferentes esferas (municípios, estados e União) e enorme custo de conformidade para empresas e outros contribuintes.
Outro dado relevante é que são necessárias muitas horas para cumprimento de obrigações acessórias tributárias no Brasil, mais de 1.500 horas ao ano para algumas empresas, segundo apresentações de entidades de comércio eletrônico no âmbito de debates legislativos. Comparativamente, países da OCDE ficam muito abaixo disso.
Esse cenário mostra o motivo de os contribuintes terem tanto a ganhar com um sistema mais uniforme, especializado e com instâncias administrativas fortes.
Avanço na segurança jurídica
Em teoria, a Câmara pode representar um avanço na segurança jurídica do país quanto ao contencioso tributário, reduzindo a multiplicidade de interpretações e litígios que hoje existem no âmbito dos tributos. A centralização das decisões permitiria maior previsibilidade para os contribuintes.
O órgão surge em um contexto de insegurança jurídica na tributação do consumo. O Brasil lidera rankings de complexidade tributária, com multiplicidade de normas estaduais e municipais, autuações divergentes e decisões administrativas e judiciais pouco uniformes.
O resultado é um ambiente de múltiplos litígios. É nesse cenário que foi pensada a Câmara Nacional de Integração, em que atuará como instrumento fundamental para trazer previsibilidade e especialização ao contencioso administrativo dos novos tributos derivados da reforma tributária.
A referida Câmara propõe um julgamento centralizado e uniforme para o IBS e a CBS. Essa uniformização tende — na teoria — a reduzir decisões conflitantes sobre fatos idênticos, conferindo maior segurança jurídica aos contribuintes e evitando a multiplicação de litígios em diversos estados.
Uniformização de interpretações
O PLP 108/2024 prevê o recurso especial contra decisões divergentes de interpretação da legislação comum do IBS e CBS. Isso significa que quando diferentes turmas ou câmaras julgadoras interpretarem de modo diferente a mesma lei tributária, haverá uma instância dedicada a uniformizar essa interpretação. Esse recurso especial terá prazo de 10 dias úteis para ser interposto.
No recurso especial, o contribuinte poderá ter suspensa a exigibilidade do crédito tributário questionado. Essa medida diminui o risco financeiro imediato, reduz a pressão para pagamento antecipado enquanto se discute legalmente o crédito e alivia o custo incerto de liquidez para as empresas.
Composição da Câmara
A Câmara Nacional de Integração será composta por representantes do Fisco (União, estados e municípios) e contribuinte, além de presidência alternada. Isso cria um ambiente institucional no qual os contribuintes têm voz no julgamento. Isso pode reduzir decisões meramente fiscais sem considerar impactos econômicos ou legais legítimos para quem paga.
A alternância de presidência e a participação efetiva de representantes dos contribuintes asseguram que as decisões reflitam não apenas interesse arrecadatórios, mas considerem também o impacto econômico e a legalidade sob a ótica de quem sustenta a carga tributária, fortalecendo a confiança e o equilíbrio dos contribuintes com o contencioso administrativo, na tentativa de democratizar a decisão administrativa.
A participação dos contribuintes na Câmara será garantida por meio de representantes escolhidos entre os conselheiros já atuantes no Carf e no Comitê Gestor do IBS (também novidade com a reforma tributária).
Além disso, a especialização dos conselheiros em matéria de tributação sobre consumo favorece decisões tecnicamente mais qualificadas. Isso contribui para uma redução do tempo de tramitação dos processos e aumenta a previsibilidade das teses aceitas no âmbito administrativo.
Solução de conflitos
Em termos de estrutura, a câmara funcionaria como a instância máxima do contencioso administrativo, acima dos órgãos estaduais e recursais, com força uniformizadora. Essa configuração oferece às partes uma etapa competente e promissora de solução de conflitos antes de a judicialização ser aplicada na prática de forma correta.
Os dispositivos do PLP 108 preveem incidentes de uniformização de matérias repetitivas, com edição de súmula vinculante após julgamento dessas matérias pela Câmara Nacional. Isso abre caminho para que contribuintes saibam de antemão quais teses têm probabilidade de prevalecer, diminuindo risco de autuações imprevisíveis.
Também há a previsão de efeito vinculante para decisões desse órgão administrativo (após publicação), inclusive para recursos pendentes ou futuros que tratem de questão idêntica de direito.
Há também a vedação expressa de que decisões afastem a aplicação da legislação por inconstitucionalidade ou ilegalidade no recurso especial, impedindo que a Câmara Nacional se transforme em um tribunal constitucional fiscal disfarçado, impondo interpretações que contrariem lei ou base constitucional.
Ainda, há a limitação de exame apenas de questões de direito, vedado reexame fático-probatório — assim como já vemos no STJ e STF —, o que preserva a competência jurisdicional para matérias de fato e evita que o novo órgão vire uma corte de apelações generalizada para tudo.
Contencioso trabalhoso
Outro ponto a ser levado em consideração é que o contencioso tributário no Brasil é notoriamente demorado e custoso. O novo órgão administrativo, ao centralizar e padronizar procedimentos, possibilita que contribuintes obtenham decisões mais rápidas do que recorrer ao Poder Judiciário, evitando depósitos judiciais, garantias onerosas e o impacto financeiro prolongado de autuações fiscais questionáveis.
Ao oferecer uma instância de uniformização dentro do âmbito administrativo, a Câmara pode permitir a solução de divergências sem recorrer automaticamente ao judiciário. Dessa forma, em tese, promove-se não apenas segurança jurídica, mas também eficiência econômica no tratamento do contencioso tributário.
No caso, por exemplo, de empresas com operações espalhadas por diferentes estados, a existência de um foro centralizado pode reduzir significativamente riscos e incertezas. Atualmente, uma mesma operação pode ser autuada de forma distinta por estados e municípios, o que gera litígios paralelos e custos elevados de conformidade.
O novo órgão também contribui para mitigar as situações de bitributação, quando diferentes entes tributam a mesma operação. Com a atuação da Câmara Nacional e também do Comitê Gestor do IBS na definição de critérios uniformes, espera-se maior previsibilidade não só para essas empresas, mas também para todos os contribuintes, que poderão estruturar políticas fiscais mais estáveis e direcionar seus recursos de formas mais eficientes.
Redução da judicialização
Sabe-se que uma crítica comum é que essas etapas administrativas adicionais apenas alongam o processo e incentivam recorrer ao Judiciário de qualquer forma. No entanto, sob certas condições, o novo modelo pode diminuir, não aumentar, a judicialização.
Isso aconteceria se as decisões da Câmara Nacional forem realmente vinculantes para os entes federativos (União, estados e municípios) e tribunais administrativos correspondentes, os prazos previstos sejam cumpridos com agilidade, existam mecanismos claros de uniformização (como incidentes e súmulas) que permitam evitar casos repetidos e haja transparência nos julgamentos, com ementas claras, precedentes acessíveis e previsibilidade.
Essa transparência garante ao contribuinte saber previamente quais interpretações seriam mais seguidas e, com isso, ajustar-se preventivamente e reduzir o risco de autuações, fortalecendo a conformidade voluntária, em benefício de todo o sistema.
Os dados indicam que litígios tributários crescem não apenas pela cobrança em si, mas pela falta de previsibilidade legal e multiplicidade de decisões divergentes. Se os contribuintes souberem que uma interpretação adotada pela Câmara Nacional será seguida por outros julgadores administrativos e que o risco de divergência é minimizado, há menor incentivo para que busquem o Judiciário como primeira alternativa de solução.
Sem dúvidas, haverá desafios e será necessário um esforço de todos para que o órgão não seja apenas mais uma etapa antes de os contribuintes recorrerem ao Poder Judiciário. Desse modo, fica evidente que o seu funcionamento dependerá não apenas do texto legal, mas da implementação: respeito às decisões vinculantes, estrutura administrativa adequada, transparência, prazos, participação e controle social.
A Câmara Nacional de Integração dos tributos sobre consumo representa, para os contribuintes, um avanço institucional até o momento. Ao centralizar, uniformizar e qualificar o julgamento administrativo, ele tende a reduzir a insegurança jurídica e os custos de litigância, estimular a conformidade e fortalecer a confiança no sistema tributário.
Comparações com a Europa
Se pensarmos no âmbito internacional, principalmente em relação à União Europeia, vemos que as divergências relativas ao IVA (Imposto sobre Valor Agregado) são solucionadas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJEU), que, apesar de ser um órgão judicial, dá a última palavra sobre a interpretação da legislação, inclusive tributária, com efeito vinculante para todos os países-membros.
Isso garante previsibilidade e evita que cada país aplique normas divergentes. Entretanto, a crescente quantidade de litígios e a necessidade de decisões rápidas colocam pressão sobre o tribunal, levantando preocupações sobre sua capacidade.
De modo semelhante, a Câmara Nacional de Integração pretende centralizar e uniformizar entendimentos sobre o IBS e a CBS, reduzindo a fragmentação de interpretações entre os entes federativos. Assim como ocorre no contexto europeu, a expectativa é que a instância centralizada contribua para um ambiente tributário mais seguro e previsível para o contribuinte, com cautela acerca da sua capacidade em termos quantitativos.
Por outro prisma, ao analisar o GST Appellate Tribunal (GSTAT) na Índia, criado também a fim de uniformizar teses jurídicas e a redução da litigiosidade nos abarrotados High Courts, verifica-se que teve sua efetividade severamente comprometida por anos de atrasos na instalação e nomeação de membros, além de questionamentos constitucionais sobre a composição original do Tribunal, que tendia a favorecer membros técnicos em detrimento dos judiciais.
Tais obstáculos, somados à exigência de altos depósitos prévios, transformaram o GSTAT em um modelo frágil na prática, prejudicial ao contribuinte. Recentemente, notou-se a tardia tentativa de reversão da situação, com a posse do primeiro presidente do órgão que visa à tratativa da reestruturação da composição do tribunal.
Claro que, ao realizar essa comparação internacional, devemos nos atentar a outros fatores e variáveis. Entretanto, para a breve análise comparativa de execução de projetos, é essencial que o Brasil aprenda com essas experiências internacionais a fim de estruturar um modelo que seja de fato eficiente, ágil e capaz de atender às necessidades dos contribuintes e do sistema tributário, para que tais problemas não ocorram aqui.
Conclusão
Portanto, se for bem implementado, com regras claras de composição paritária, decisões fundamentadas e mecanismos de precedentes vinculantes, o órgão poderá oferecer aos contribuintes aquilo que há décadas é reivindicado: um contencioso administrativo técnico, rápido e previsível, que sirva como verdadeira alternativa ao Judiciário e traga racionalidade ao sistema tributário brasileiro.
Na teoria, o modelo apresenta ser bastante promissor. É possível analisar as intenções legislativas acerca da transparência e também do novo princípio tributário da simplicidade do nosso complexo sistema. Por outro lado, na prática, pode-se demonstrar o contrário, transformando essa instância administrativa em mais uma etapa burocrática.
O que se espera — e se torce — é que sejam cumpridas as teses e que, de fato, desafogue o nosso sistema judiciário. Mais do que evitar a judicialização, a Câmara tem potencial de inaugurar um novo ciclo de confiança no sistema tributário brasileiro, evitando custos maiores aos contribuintes tanto econômicos quanto temporais.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login