Nos últimos anos, o estado de São Paulo vem apostando na transação tributária como mecanismo de solução de litígios e estímulo à regularização fiscal. Programas como os instituídos pela Lei nº 17.843/2023 e os Editais PGE/TR nºs 01/2024, 02/2024, 03/2024 e 01/2025, permitem que contribuintes negociem seus débitos em condições facilitadas, como descontos, parcelamento e outros benefícios.
O objetivo é claro: reduzir o estoque de execuções fiscais, desafogar o Poder Judiciário e garantir maior efetividade na arrecadação. Trata-se de um instrumento que atende tanto ao interesse público, ao viabilizar o ingresso rápido de receitas, quanto ao privado, ao permitir a regularização de empresas e pessoas físicas em situação de inadimplência.
Apesar dos avanços, um ponto vem gerando controvérsia: a cobrança da taxa judiciária, pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP), prevista no artigo 4º da Lei Estadual nº 11.608/2003 [1], em execuções fiscais que já foram extintas em razão de transação e pagamento administrativo do débito.
Essa taxa corresponde, em regra, a 2% do valor da causa e se aplica, segundo a referida lei, em duas hipóteses processuais: (1) no momento da distribuição da execução de título extrajudicial (inciso III); e (2) na instauração da fase de cumprimento de sentença (inciso IV).
Algumas decisões de primeiro grau, contudo, têm entendido que a extinção da execução fiscal após o pagamento negociado ensejaria a incidência da referida taxa. Essa interpretação traz três problemas centrais, a saber:
1. Execução fiscal não é execução privada
Embora a Certidão de Dívida Ativa (CDA) seja formalmente um título executivo extrajudicial (artigo 784, IX, do Código de Processo Civil [2]), a execução fiscal é regida por legislação própria (Lei nº 6.830/1980 [3]), possui regime jurídico diferenciado e não se confunde com a execução de títulos privados.
A execução de título extrajudicial comum, prevista no Código de Processo Civil, tem como fundamento contratos, cheques, duplicatas, entre outros títulos privados, e impõe ao autor o pagamento da taxa judiciária integral no ato da distribuição.
Já a execução fiscal, instrumento de cobrança de créditos inscritos em dívida ativa, é disciplinada pela Lei de Execuções Fiscais, a qual não exige o recolhimento de taxa judiciária no momento da propositura da ação promovida pela Fazenda Pública.
Assim, ainda que se entenda ser a CDA um título executivo extrajudicial, a execução fiscal que dela decorre não se enquadra na hipótese do inciso III do artigo 4º da Lei 11.608/2003, pois este se refere exclusivamente às execuções comuns.
Ademais, vale ressaltar que o artigo 6º da própria Lei Estadual nº 11.608/2003 [4] isenta expressamente a União, os estados, os municípios e suas respectivas autarquias e fundações, assim como o Ministério Público, do pagamento da taxa judiciária, reforçando o reconhecimento da natureza diferenciada das demandas ajuizadas pelo poder público, especialmente em sede de execução fiscal.
Aplicar, por analogia, regras de custas previstas para execuções privadas (artigo 4º, III), para justificar a cobrança ao final de uma execução fiscal extinta por pagamento administrativo e voluntário, implicaria criar nova hipótese de incidência da taxa judiciária sem previsão legal específica, em afronta o princípio da legalidade estrita, consagrado pelo artigo 150, inciso I, da Constituição, e em violação literal ao artigo 108, inciso I e § 1º, do Código Tributário Nacional.
2. Ausência de fato gerador da taxa
A taxa judiciária, como espécie tributária, só pode incidir quando há ato jurisdicional concreto que demande atividade estatal.
No caso da execução extinta por transação tributária, ou por qualquer outra forma de pagamento, não há fase de cumprimento de sentença, penhora, leilão ou qualquer atuação judicial além do reconhecimento formal da extinção.
Logo, inexiste fato gerador válido que enseje a cobrança com base no inciso IV do artigo 4º.
3. Vedação à retroatividade
Ainda que se admitisse a aplicação do artigo 4º, incisos III ou IV, da Lei Estadual nº 11.608/2003 à execução fiscal, o referido dispositivo somente passou a prever expressamente a cobrança de 2% na distribuição das execuções de título extrajudicial e na instauração de cumprimento de sentenças com a alteração promovida pela Lei nº 17.785/2023, em 3 de outubro de 2023.
Sendo a taxa judiciária um tributo regido pelo princípio da legalidade estrita e da anterioridade (artigo 150, incisos I e III, alínea “a”, da Constituição), é vedada a aplicação retroativa de dispositivo legal que majorou, ampliou ou introduziu nova hipótese de incidência da exação.
Assim, a exigência da taxa com base na nova redação do artigo 4º, da Lei 11.608/2003, não poderia atingir feitos distribuídos anteriormente à vigência da Lei nº 17.785/2023, em razão do que dispõe o artigo 5º da referida lei [1].
Riscos e impactos práticos
A cobrança da taxa judiciária em casos de transação tributária é, além de juridicamente questionável, contraproducente. Ao se criar um novo passivo aos contribuintes que já regularizaram sua situação fiscal, mina-se a confiança nos mecanismos de negociação, desincentivando a adesão a futuros programas.
Além disso, a exigência pode gerar efeitos perversos: contribuintes que não recolherem a taxa podem ter seus nomes inscritos no Cadin estadual ou até mesmo serem alvos de novas execuções, agora apenas para cobrança de custas. Ou seja, processos que deveriam estar definitivamente encerrados acabam gerando litígios adicionais, em total contradição com a finalidade da transação tributária.
Segurança jurídica e coerência do sistema
O Judiciário paulista tem desempenhado papel relevante no estímulo à solução consensual de conflitos. Contudo, a insistência na cobrança da taxa judiciária nesses casos compromete a coerência do sistema.
Se a própria Fazenda Pública já reconheceu a extinção da execução pelo pagamento administrativo, não cabe ao Judiciário criar um ônus financeiro sem respaldo legal.
O respeito à segurança jurídica e ao princípio da legalidade, que exige previsão expressa para qualquer cobrança tributária, deve prevalecer. A transação só cumprirá seu papel de política pública se o contribuinte tiver a garantia de que, ao aderir ao programa e pagar sua dívida, o processo será definitivamente encerrado, sem surpresas onerosas.
Além de carecer de base legal, a medida ameaça o sucesso de programas de regularização, cria insegurança jurídica e sobrecarrega ainda mais o Judiciário com discussões desnecessárias. Assim, se a meta é tornar o sistema tributário mais eficiente e racional, o caminho não pode ser o de impor custos adicionais em processos que já cumpriram sua finalidade.
[1] Artigo 5º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, observado, em relação à nova redação conferida ao inciso I e ao § 5° do artigo 4° da Lei n° 11.608/03, o disposto nas alíneas “b” e “c” do inciso III do artigo 150 da Constituição Federal.
Parágrafo único – A nova redação conferida aos incisos III e IV e ao § 13, todos do artigo 4° da Lei n° 11.608/03, aplica-se apenas às execuções iniciadas após a entrada em vigor desta lei, respeitado, igualmente, o disposto nas alíneas “b” e “c” do inciso III do artigo 150 da Constituição Federal.
[1] Artigo 4° – O recolhimento da taxa judiciária será feito da seguinte forma:
I – 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor da causa no momento da distribuição ou, na falta desta, antes do despacho inicial, aplicando-se esta mesma regra às hipóteses de reconvenção e oposição;
II – 4% (quatro por cento) sobre o valor da causa, nos termos do artigo 1.007 do Código de Processo Civil, como preparo da apelação e do recurso adesivo;
III – 2% (dois por cento) sobre o valor da causa no momento da distribuição da execução de título extrajudicial;
– Inciso III com redação dada pela Lei n° 17.785, de 03/10/2023.
IV – 2% (dois por cento) sobre o valor do crédito a ser satisfeito, por ocasião da instauração da fase de cumprimento de sentença.
– Inciso IV acrescentado pela Lei n° 17.785, de 03/10/2023.
[2] Art. 784. São títulos executivos extrajudiciais:
(…)
IX – a certidão de dívida ativa da Fazenda Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei;
[3] Art. 1º – A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.
[4] Artigo 6° – A União, o Estado, o Município e respectivas autarquias e fundações, assim como o Ministério Público estão isentos da taxa judiciária.
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