Entre o final do ano passado e o início deste, a Petrobras iniciou a retomada das obras de suas refinarias, paralisadas desde os desdobramentos da operação “lava jato” e seus impactos sobre o setor de óleo e gás. Houve inauguração de unidades no antigo Comperj (agora denominado Complexo Boaventura) [1], celebração de contratos para conclusão da Refinaria Abreu e Lima (RNEST) [2], além da finalização de licitações e início de novas frentes [3].
Esses projetos trazem desafios de múltiplas naturezas: a elevada complexidade técnica dos objetos, o estado de inoperância prolongada das estruturas e bens envolvidos, cuja real condição só pode ser conhecida com inspeções em campo, as alterações normativas desde os contratos originais, em razão da Lei das Estatais e do Regulamento de Licitações e Contratos da Petrobras (já alterado seis vezes desde sua edição) [4], e o histórico de disputas judiciais e arbitrais entre Petrobras e empreiteiras, que, embora tenham gerado perdas para ambos os lados, também forneceram aprendizados sobre como tribunais vêm interpretando cláusulas e obrigações em contratos dessa natureza.
Diante desse cenário, era natural esperar que os novos contratos da Petrobras fossem estruturados com mecanismos capazes de: lidar com as peculiaridades de obras de complementação, incorporar as inovações legislativas e refletir lições aprendidas na execução de contratos anteriores. E de fato isso ocorreu.
Este texto foca nos mecanismos de alteração de escopo, concebidos de forma detalhada e proceduralizada. Embora bem estruturados, eles levantam dúvidas sobre sua aplicação prática no cotidiano das obras, já que se tratam de procedimentos inéditos na Petrobras e sem paralelo em outras estatais, voltados a objetos particularmente complexos. Não busco aqui respostas definitivas, mas uma análise pragmática para compreender como tais instrumentos podem funcionar.
As minutas contratuais divulgadas para as obras de complementação de unidades inacabadas têm em comum três mecanismos para formalização de acréscimos de escopo: equipe de tratamento de falhas (ETF), serviços on demand e solicitações de alteração de escopo propriamente ditas [5].
Mecanismo de alteração de escopo
Antecipo a crítica que pode ser feita à categorização das ETFs como “mecanismo de alteração de escopo”, pois os serviços previstos nessa categoria estariam expressamente previstos em contrato — não sendo, portanto, alteração de escopo —, mas, dada a sua natureza e a classificação pretendida para este estudo, a nomenclatura sugerida parece apropriada. Isso será esclarecido a partir da definição de cada um dos mecanismos.
O primeiro dos mecanismos consiste no tratamento de estruturas e bens já existentes, executados no bojo de contratos anteriores, que ou não foram devidamente concluídos ou não tiveram manutenção adequada ao longo do tempo, o que exigiria seu refazimento total ou parcial.
Para esse mecanismo, o contrato prevê, em memorial descritivo, as estruturas a restaurar e os reparos necessários, estimando quantidade e descrição de serviços, com custos unitários ou verbas já definidos. Esses quantitativos são consumidos progressivamente, à medida que a necessidade é identificada e o número de horas empregado, quantificado.
Os serviços efetivamente executados são medidos e pagos conforme os custos unitários pactuados. A razão desse modelo é simples: a Petrobras não tinha como prever, nas fases internas da licitação, todos os reparos necessários para a adequação das estruturas. Somente os testes e inspeções em campo poderão revelar com precisão os tratamentos a realizar.
Mecanismo das ETFs
Justamente por esse motivo é que optei por classificar o mecanismo das ETFs como “serviço adicional” — talvez assim, entre aspas —, porque não se trata de escopo exato e fechado, como exige a letra fria da lei [6], para a definição do objeto contratual. Na realidade, ele será conhecido e definitivamente definido de forma gradual, na medida em que os testes forem realizados e concluídos e os tratamentos, identificados.
Mesmo que não se concorde com a categorização dada às ETFs neste estudo — como mecanismo de alteração de escopo —, conhecê-las seria igualmente essencial, uma vez que o segundo mecanismo — chamado on demand — apenas pode ser compreendido quando se conhece as ETFs: é que a sua utilização é subsidiária à do primeiro mecanismo. Em outras palavras: sempre que se identificar a necessidade de tratamento de determinada estrutura pré-existente não prevista no Memorial Descritivo, deverá ser acionado o mecanismo on demand.
Especificamente para esse mecanismo, as minutas contratuais analisadas parecem convergir quanto à literalidade de seus termos, a seguir transcritos:
No que concerne especificamente a serviços e/ou suprimento de bens, não previstos originalmente no escopo do presente contrato, em relação à refazimento/reparo da parte do escopo já executada por terceiro(s) em contrato(s) anterior(es), incluindo, se for o caso, a substituição/reparo de Bens presentes no local da execução dos referidos serviços, aplica-se a metodologia constante no ANEXO XXVIII – Diretriz Contratual para Serviços e Suprimento de Bens Não previstos no Escopo do Contrato – On Demand para negociação do correspondente aditivo, desde que evidenciado pela CONTRATADA a inviabilidade de resolução da demanda identificada através da Equipe de Tratamento de Falhas (ETF) definida no ANEXO … – Memorial Descritivo de Serviços bem como a inviabilidade da utilização dos itens de serviços e materiais contemplados na Planilha de Preços Unitários, ANEXO … deste Contrato.
Veja-se que a própria redação da cláusula contratual dá a entender que as demandas ETF seriam de natureza de alteração de escopo, pois apenas os serviços “não previstos originalmente no escopo” e “desde que evidenciado pela contratada a inviabilidade de resolução da demanda identificada através da Equipe de Tratamento de Falhas (ETF)”, se adotará o procedimento de on demand.
Em outras palavras: todos os tratamentos para os bens e estruturas já existentes que não forem possíveis de execução mediante a utilização do ETF — ou seja, que não estejam previstos no Memorial Descritivo — seguirão o rito on demand, que consiste em uma série de etapas, desde a identificação da demanda, solicitação por formulário, avaliação de mérito, até a aprovação da execução e sua incorporação ao contrato por meio de Termo Aditivo. Interessante notar que, para cada uma dessas etapas, as minutas contratuais estipulam prazo específico, em dias úteis, na intenção de permitir maior agilidade no processamento da questão. Veja:
Alterações on demand
Outro aspecto de se destacar é que, entre as diretrizes para as alterações on demand, encontra-se a previsão de que “o início dos serviços será autorizado através de carta” logo depois da “conclusão da negociação”, levando ao entendimento que a celebração do termo aditivo em si — e, portanto, formalização do acréscimo de escopo — ocorreria em momento posterior. Embora se possa questionar a adequação dessa prática, ela se mostra mais positiva que negativa: ao final da negociação, as vontades já estarão registradas, e até mesmo o texto do aditivo provavelmente estará definido. O que resta é apenas a assinatura formal, que, devido à burocracia típica das estatais, poderia atrasar a execução de serviços urgentes.
O mecanismo on demand já foi objeto de debate no Tribunal de Contas da União [7], que examinou as minutas de contrato ora em discussão e, especificamente em relação a esse tema, recomendou à Petrobras que se atente para o fato de que as inclusões de escopo nesses termos devem estar abarcadas pelo “limite de 25% para acréscimos via aditivos contratuais, em conformidade com o art. 81, §1º da Lei 13.303/2016″:
Houve indicações à Petrobras da necessidade de que se atente de modo preventivo, nas etapas de execução do contrato, ao limite de 25% para os acréscimos via aditivos contratuais, em conformidade com o art. 81, § 1º, da Lei 13.303/2016 (no âmbito do Racom TC Processo 033.801/2023-1): quer seja utilizando-se de “aditivos contratuais convencionais”, quer seja através das ferramentas excepcionais de contrato previstas no edital e nas minutas contratuais, como o On demand, o limite legal deve ser obedecido.
Por fim, o terceiro mecanismo: havendo fatos extraordinários e imprevisíveis, ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis, não associados aos bens e estruturas pré-existentes, que gerem onerosidade excessiva ao empreendimento, admite-se solicitação de alteração de escopo, que, tal qual a on demand, tem um rito próprio a ser seguido, iniciado por formulário da parte que solicitará a alteração, contendo o seguinte:
Parte interessada deve apresentar formulário de solicitação
Um ponto que salta aos olhos é que, nesses casos, a parte interessada deve apresentar formulário de solicitação de alteração de escopo, já acompanhado de análise dos impactos em prazo e preço. Essa exigência reflete lições de contratos passados, nos quais muitas vezes se iniciavam serviços adicionais antes de qualquer acordo sobre valores, o que acabava em litígios. Também por esse motivo é que, diferentemente do que se prevê nas alterações on demand, exige-se a formalização das alterações em termo aditivo antes do início da execução do novo escopo.
Também para fins dessa espécie de alteração de escopo, deve-se levar em consideração a repartição de riscos fixada na matriz. Por evidente, nenhum dos fatos ali previstos pode ser considerado imprevisível ou de consequências incalculáveis. Assim, em se tratando de evento previsto na matriz de riscos, não haverá que se falar em alteração de escopo, cabendo à parte por ele responsável arcar com eventuais custos adicionais advindos de sua ocorrência.
A análise dos três mecanismos evidencia uma tentativa clara da Petrobras de alinhar segurança jurídica, controle financeiro e agilidade na execução das obras, ao mesmo tempo em que incorpora aprendizados dolorosos de contratos passados. A sistematização de procedimentos detalhados, como formulários, prazos específicos e critérios objetivos para negociação, sinaliza um esforço de profissionalização e governança que tende a reduzir o espaço para disputas judiciais e arbitrais. Ainda assim, a efetividade desses instrumentos dependerá da sua aplicação prática no canteiro de obras e da maturidade das partes em operá-los.
Em última instância, o sucesso desses novos modelos dependerá menos da sofisticação normativa e mais da capacidade de articulação entre Petrobras, contratadas e órgãos de controle. A construção de confiança mútua e a observância de limites legais e contratuais serão os fatores determinantes para que esses mecanismos cumpram seu propósito: viabilizar a retomada de projetos estratégicos para o país, com maior previsibilidade, menor litigiosidade e resultados mais consistentes para todos os envolvidos.
[4] A versão mais recente é a de número 7 (Revisão 6) e pode ser encontrada aqui
[5] Considerando que as minutas de contratos para os diferentes editais da Petrobras sofrem pequenas variações, não faremos referência às cláusulas ou anexos em que cada um dos procedimentos se encontra, mas apenas às nomenclaturas utilizadas.
[6] Art. 42, VIII da Lei Federal n.º 13.303/2016.
[7] Tribunal de Contas da União, Acórdão n.º 208/2025-Plenário, j. em 05/05/2025, Rel. Min. Benjamin Zymler.
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