A supremacia dos princípios constitucionais na atuação pública, plasmada no artigo 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, estabelece o alicerce sobre o qual toda a atividade administrativa deve ser construída. Ao elencar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, o constituinte originário determinou um padrão de conduta para o gestor público, que deve pautar seus atos não por interesses pessoais, mas pelo estrito cumprimento da lei e pela busca do interesse coletivo.
A legalidade impõe que o administrador só pode agir segundo o que a lei permite. A moralidade exige uma atuação pautada na honestidade, na boa-fé e na ética. Contudo, é o princípio da impessoalidade que sofre a mais flagrante violação no uso das redes sociais por agentes políticos para divulgação de ações governamentais. A impessoalidade possui uma dupla acepção: por um lado, veda perseguições ou favoritismos, exigindo que a administração trate a todos com isonomia; por outro, determina que os atos e realizações da gestão pública sejam imputados ao ente estatal, e não à pessoa do agente que, transitoriamente, ocupa o cargo. A ação pública é do Estado, para o povo; o gestor é apenas seu instrumento.
Com efeito, o princípio da impessoalidade expresso na Constituição (artigo 37, §1º) é taxativo ao proibir nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos na publicidade de órgãos públicos. A norma é cristalina: a publicidade oficial, custeada direta ou indiretamente pelo erário, deve ater-se à sua finalidade pública. Esse comando tem por finalidade assegurar que a ação estatal seja comunicada como realização da administração, e não do agente político. A neutralidade é, portanto, requisito essencial: o ato administrativo pertence à coletividade e não pode ser apropriado pelo governante como conquista individual.
Contudo, a partir do momento em que essa divulgação é atrelada, de forma indissociável e personalíssima, à imagem do político, ela se desvirtua. Quando um agente político – seja prefeito, governador, deputado ou qualquer outro – utiliza suas redes sociais pessoais para divulgar, filmar ou narrar obras e serviços públicos, cria uma associação direta entre a realização estatal e sua própria figura.
Essa prática afronta o princípio da impessoalidade e distorce a percepção da cidadania, transmitindo a ideia equivocada de que o serviço público é fruto de um favor pessoal do governante, e não de um direito garantido à população. Ao transformar-se em protagonista da ação, o agente converte a comunicação institucional em instrumento de promoção pessoal.
Nessa lógica, não há como dissociar a figura do gestor público, usando sua rede social privada, da sua promoção pessoal, ao divulgar serviços ou obras públicas financiadas pelo erário, mas apresentadas como de sua responsabilidade individual, assumindo o bônus de sua realização. As ações ou realizações governamentais custeadas pela administração pública, expostas na rede social do agente público, como conquista pessoal, revelam o intuito de autopromoção, utilizando-se de um produto ou serviço estatal que não resulta de sua atuação própria, mas da gestão pública.
Prática deturpa a publicidade institucional
Essa apropriação indevida da “paternidade” da obra pública – verdadeira antecipação do que se pode denominar de plágio institucional – é o cerne da inconstitucionalidade. Não importa que a filmagem tenha sido custeada com recursos próprios do agente: o objeto da divulgação – a obra ou o serviço público – foi financiado com dinheiro do erário. O agente se vale de sua posição para se apropriar de um feito que pertence à administração pública, e não à sua pessoa. Trata-se de um desvio da fonte original – uma forma de usurpação da publicidade pública.
Esse uso personalizado das redes sociais configura deturpação da finalidade da publicidade institucional, transformando a comunicação de interesse coletivo em narrativa de autopromoção. Em nome da suposta accountability [1], promove-se o agente, falseando o dever de transparência e convertendo-o em um instrumento de vaidade institucional. Nesse aspecto, a proibição constitucional incide precisamente sobre o uso de recursos, estruturas e resultados das políticas públicas com finalidade promocional. Não se condena a transparência ou o dever de informar, mas sim a apropriação simbólica do patrimônio coletivo por quem exerce, de forma transitória, uma função pública.
A doutrina é clara e enfática quanto aos limites da publicidade oficial. Hely Lopes Meirelles (2013, p. 95), em sua clássica obra Direito Administrativo Brasileiro, esclarece:
“O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. […] Esta vedação visa a coibir a propaganda pessoal, que sempre foi um dos mais dispendiosos e nocivos abusos da nossa vida pública, desvirtuando a publicidade dos atos oficiais, para convertê-la em meio de enaltecimento do governante” [2].
Na mesma linha, Celso Antônio Bandeira de Mello (2007) adverte:
“A publicidade não pode servir para a glorificação do administrador ou para a satisfação de seu ego. Não pode ser o veículo de sua vaidade pessoal. O que a regra constitucional visa a impedir é que o agente, a pretexto de informar sobre a atividade da Administração, utilize o veículo de comunicação e os recursos públicos para projetar-se, para ‘dourar sua pílula’, para ‘vender seu peixe’, enfim, para auferir um proveito pessoal, que pode ser de qualquer ordem, mas que, usualmente, é de caráter político. O que se quer evitar é a propaganda de pessoas à custa da propaganda que deveria ser da Administração e de seus atos” [3].
A doutrina e a jurisprudência convergem, portanto, para reconhecer que o desvio de finalidade na publicidade estatal assume contornos de ilicitude administrativa.
No plano infraconstitucional, a Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/21, passou a prever expressamente, em seu artigo 11, inciso XII, como ato de improbidade administrativa, a utilização da publicidade oficial para promoção pessoal. Ainda que a nova redação exija demonstração de dolo específico, este se revela com clareza quando redes sociais pessoais exibem o agente como protagonista das entregas públicas, com linguagem elogiosa, frequência reiterada e abordagem personalizada.
Justiça tem sido firme
Nesses casos, o desvio de finalidade manifesta-se tanto na forma quanto no contexto, revelando a vontade livre e consciente do agente de atrelar seu nome e sua imagem a realizações estatais, somando-se a um fim especial da autopromoção, com o nítido propósito de colher os louros políticos e fortalecer sua imagem perante o eleitorado.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu:
“[…] verifica-se que a conduta imputada ao recorrido, caracterizada pela realização de publicidade institucional com recursos públicos para fins de autopromoção […] passou a ser expressamente contemplada pelo inciso XII do mesmo artigo, introduzido pela Lei nº 14.230/2021. Tal alteração legislativa conferiu maior precisão à tipificação desse tipo de ato ímprobo, deixando claro seu enquadramento normativo” (STJ, REsp 1.973.437/SP, relator ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, julgado em 8/11/2022, DJe 14/11/2022).
Na esfera eleitoral, os riscos são ainda mais evidentes. O artigo 36-A da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97) admite a prestação de contas como forma legítima de comunicação institucional pré-eleitoral, mas exige que ela seja objetiva, informativa e impessoal. Já o artigo 73 da mesma lei proíbe a veiculação de publicidade institucional nos três meses que antecedem o pleito, salvo hipóteses excepcionais.
A Justiça Eleitoral tem sido firme: quando o conteúdo publicado ultrapassa o caráter institucional e passa a exaltar o agente, ainda que de modo sutil, configura propaganda antecipada ou abuso de poder político. O uso da máquina pública para promoção pessoal de candidato é frontalmente incompatível com a paridade de armas entre os concorrentes.
Como se vê, a utilização de redes sociais pessoais para promoção pessoal com base em feitos da administração pública enquadra-se perfeitamente nesse tipo legal, pois ignora o comando constitucional da impessoalidade, visando a um fim proibido: a exaltação pessoal do gestor. Viola-se a neutralidade exigida e evidencia-se a confusão deliberada entre o público e o privado.
Essa conduta ilícita, além de caracterizar desvio de finalidade administrativa, projeta efeitos no campo eleitoral. Ao converter o dever de transparência em instrumento de promoção pessoal, o agente cria desequilíbrio na disputa política e viola a isonomia entre candidatos. A divulgação contínua de obras e serviços públicos em redes sociais pessoais, sob o pretexto de “prestar contas”, configura forma dissimulada e extemporânea de propaganda eleitoral.
Sob essa perspectiva, é temerário permitir contas híbridas nas redes sociais, nas quais se mesclam interesses pessoais, familiares ou partidários com a divulgação de ações estatais. Ainda que haja boa-fé, a personalização simbólica da função pública resulta na captura do mérito institucional por uma figura individual. Ao atribuir a si o mérito exclusivo de uma entrega estatal, o agente se investe indevidamente da condição de autor do feito, quando é apenas executor da política institucional.
Em síntese, a impessoalidade não é uma alegoria constitucional, mas uma salvaguarda republicana indispensável à integridade da função pública. A personalização de atos estatais, especialmente por meio das redes sociais de agentes políticos, constitui desvio de finalidade e afronta direta à Constituição, ao regime democrático e à paridade de condições eleitorais. Essa conduta tipifica ato de improbidade administrativa por violar os princípios basilares da administração e gera grave desequilíbrio na disputa eleitoral, comprometendo a isonomia entre os candidatos.
[1] Prestação de contas.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.
[3] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
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