Rejeição da PEC da Blindagem e o mito do devido processo legislativo

Este artigo visa aplicar à rejeição da PEC da Blindagem as ideias que defendemos no artigo “Mitos e realidade no processo legislativo e seu controle judicial”. Nele afirmamos:

“Guardadas as devidas proporções, o mito do devido processo legislativo cumpre na política a função retórica de persuasão e busca de legitimidade que, segundo Theodor Viehweg [1], a justificativa lógico-dedutiva (silogística) cumpre nas decisões judiciais. Estas são, na verdade, tópicas (voltadas para o problema) e não sistemáticas (fundadas em raciocínios lógicos, ‘científicos’) tais como se apresentam, como se fossem resultados de rigorosa subsunção da premissa menor, o caso concreto, à hipótese abstrata da norma legal, premissa maior.
Todavia, não é assim que as coisas se dão. A abordagem tópica (arte da argumentação) é que atende melhor à solução de problemas complexos, no contexto dos quais os argumentos jurídicos são construídos. Depois da decisão vem a justificação, que apresenta a decisão como o resultado inevitável de uma rigorosa operação racional lógico-dedutiva. A justificativa ‘lógica’ oculta as escolhas valorativas e as ponderações de topoi (lugares comuns retóricos) que governaram a decisão no ‘contexto da descoberta’, travestindo-as, no ‘contexto da justificação’, de meras e neutras inferências lógicas.
Da mesma forma que a abordagem tópica no Direito melhor atende à solução de problemas complexos, na ‘fábrica de leis’, o Congresso Nacional, as escolhas regimentais críticas são casuísticas (tópicas), moldadas sob o domínio da contingência e constante adaptação inerentes à política. São as nuvens e suas sempre renovadas configurações a que poeticamente se referiu Ulysses. Por isso, a política não é para amadores, nem para iludidos com sonhos de perfeição científica ou rigor formal do ‘devido processo legislativo’”.

A recente rejeição da proposta de emenda constitucional, publicamente conhecida como PEC da Blindagem, no âmbito do Senado, gerou alívio e efusiva celebração entre aqueles que enxergavam na proposta um retrocesso institucional. Sua rejeição unânime pela CCJ do Senado teria sido, assim, uma “vitória da democracia” capitaneada na Câmara Alta em sua função constitucional de “Casa moderadora e pires do Poder Legislativo”. Nessa visão, o calor (e os excessos) da Casa de representação popular teria sido contido pela reflexão mais vagarosa e prudente da Casa da Federação, conforme a célebre analogia de George Washington a Thomas Jefferson.

Todavia, ao contrário, o que o Senado fez foi liquidar numa única reunião da Comissão de Constituição e Justiça uma PEC aprovada na Casa dos representantes do povo, por 314 votos a 168, em dois turnos de votação, depois de larga e complexa  tramitação. A razão pela qual essa única reunião foi suficiente para a rejeição definitiva da PEC está no Regimento Interno do Senado. Conforme o parágrafo primeiro do artigo 101, quando a CCJ emite um parecer que é aprovado de forma unânime pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer proposição, esta é considerada rejeitada e arquivada definitivamente por despacho da presidência do Senado, sem a necessidade de deliberação adicional no plenário:

“§1º. Quando a Comissão emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer proposição, será esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente, por despacho do Presidente do Senado, salvo, não sendo unânime o parecer, recurso interposto nos termos do art. 254.”

Vista grossa

A rejeição por unanimidade na CCJ do Senado de uma PEC que já havia sido aprovada pela Câmara dos Deputados é, até onde se sabe, fato inédito na vida republicana. A competência da CCJ do Senado de “liquidar” uma PEC em fase de comissão, como ocorreu com a PEC da Blindagem, é uma característica do arcabouço regimental decorrente da Constituição 1988. O Senado é uma Casa revisora, desde o Império, mas a extensão desse poder processual (terminativo) para as comissões, permitindo que, no caso, a CCJ funcione como filtro inicial e final em propostas de emenda constitucional, é uma expressão institucional do regime constitucional de 1988.

No entanto, cá entre nós, a blitzkrieg que se levantou como um tsunami salvacionista à Savanarola contra a política, da qual as prerrogativas parlamentares são pilar essencial, parece ter feito vista grossa ao processo legislativo constitucional. Cabe perguntar se uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) pode ser considerada uma “proposição” para os fins do §1º do Artigo 101 do Regimento Interno do Senado. Ainda que, em sentido lato, uma PEC seja uma proposição legislativa, sua natureza jurídica é especialíssima, distinguindo-se radicalmente de projetos de lei ordinários ou complementares, aos quais o abraço de morte da CCJ é, sim, aplicável. Seu rito de tramitação, meticulosamente detalhado no Artigo 60 da Constituição, não é uma mera formalidade, mas um pilar da estabilidade constitucional.

A Carta Magna exige para qualquer alteração em seu texto discussão e votação em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, e a aprovação por três quintos dos votos dos respectivos membros. Ponto e ponto final. Esse quórum qualificado e o duplo turno em Plenário, respeitados na longa e complexa tramitação na Câmara dos Deputados, são salvaguardas constitucionais intransponíveis, concebidas para garantir não apenas um debate amplo e público, mas também um consenso robusto e a máxima legitimidade democrática para qualquer modificação da Lei Maior.

Spacca

Permitir que uma norma regimental – por mais que seu objetivo aparente seja a eficiência legislativa ou a filtragem prévia – subverta esse rito constitucional e “liquide” uma PEC em comissão única, antes mesmo de ser submetida ao crivo do Plenário, menoscaba a supremacia da Constituição e configura evidente desvio da finalidade do processo de emenda. Aceitar essa interpretação do regimento interno do Senado equivale a conferir a uma comissão o poder de veto final sobre uma matéria de estatura constitucional, subtraindo a competência constitucional (e não meramente regimental) do Plenário e o espírito do poder constituinte derivado.

A “inconstitucionalidade” de uma PEC, nesse contexto, só pode referir-se à violação de uma cláusula pétrea ou a vício formal de tramitação (como a iniciativa ou o quórum de apresentação). Jamais, jamais, a uma discordância de mérito com a alteração proposta, que é prerrogativa exclusiva do Plenário e do processo legislativo constitucionalmente estabelecido.

Daí que, como vimos afirmando há tempos, o “devido processo legislativo” não raramente opera como um mito retórico, uma justificativa a posteriori para decisões que são, na verdade, moldadas por intensa “luta política” e pelo estratégico “poder de agenda”. O Parlamento, “fábrica de leis”, não opera em um vácuo de pureza e racionalidade técnica; ela é o palco de negociações, pressões e casuísmos que definem a realidade da produção legislativa. A rejeição da PEC da Blindagem é um exemplo lapidar dessa dinâmica.

Uma visão menos idealista, romantizada e moralista do que aconteceu no chão quente do Congresso pode desvelar complexas teias de poder que realmente determinaram tal desfecho.

Primeiramente, o próprio “batismo das ruas” da proposta original – a PEC das Prerrogativas – como PEC da Blindagem já apontava para o jogo em curso e a derrota da Câmara dos Deputados a maior de todas as batalhas, a guerra da comunicação. O rótulo pejorativo, amplamente difundido pela grande mídia corporativa, não foi uma mera casualidade, mas um veículo potente de pressão dos megapoderes que se movimentavam nos bastidores. A demonização da proposta antes mesmo de sua apreciação pelo Senado pavimentou o terreno para a pressão sobre os senadores, tornando-a politicamente insustentável.

Depois, a ideia romântica de que a composição atual do Senado promova a prudência e a moderação. A palavra “senado” tem origem no latim senatus, que vem de senex, que significa “ancião” ou “velho”. O termo se referia originalmente ao senado romano, assembleia composta por membros mais velhos e experientes da sociedade, um conselho de anciãos, os mais velhos e respeitados, os mais sábios e experientes.

A celebração do Senado que liquidou uma PEC aprovada na Câmara dos representantes do povo numa fulminante reunião de sua CCJ como “casa moderadora” não dialoga com a realidade da vida política aqui e agora. Negligencia o fato de que, no atual quadro da vida nacional, não há mais isso de a Câmara ser formada por políticos iniciantes e o Senado por experientes senhores e senhoras calejados em longa vida pública. A Câmara, especialmente sua elite (o alto clero), é formada por ex-governadores, ex-senadores, ex-ministros e deputados de longeva vida pública. De outro lado, a febre da criminalização da política abriu as portas do Senado para jovens, “proativos” e inexperientes políticos.

A realidade dos fatos mostra também que a escolha do relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) não foi um ato neutro ou desprovido de grande significado estratégico, mas expressivo da ampla aliança que envolveu na mesma empreitada anteriores adversários. Defensores e críticos do modo lavajato de fazer política se uniram na blitzkrieg que fulminou na partida (na CCJ) a PEC das Prerrogativas. A escolha do senador Alessandro Vieira, notabilizado por sua bandeira contra a corrupção e originário de movimentos como o RenovaBR, financiado pela Fundação Lehmann, representava uma escolha estratégica que já direcionava o curso dos acontecimentos. Sua trajetória e posicionamentos prévios sinalizava que a direção do Senado (Mesa da Casa e da CCJ) havia decidido pela rejeição da PEC antes mesmo do debate formal.

Poder de agenda

No mundo dos fatos, que é o mundo da política, a rejeição da PEC das Prerrogativas, já então nominalmente degradada como PEC da Blindagem, mais que expressão de uma abstrata vocação moderadora do Senado, é resultado de uma poderosíssima articulação política que envolveu o governo, poderes econômicos e o Supremo Tribunal Federal. O fato de senadores de partidos que haviam liderado a aprovação da PEC das Prerrogativas na Câmara terem votado pela rejeição da “PEC da Blindagem” no Senado não é, de forma alguma, um evento corriqueiro. Não atende à lógica habitual de funcionamento dos partidos nem ao jogo político usual entre oposição e governo. Revela que a pressão sobre os senadores foi de uma magnitude superior aos compromissos de lealdade partidária.

Daí que a estrutura regimental do Senado, com o poder ampliado de sua CCJ em relação à da Câmara para discussão e deliberação sobre PECs, determinou logicamente que a pressão contra a tramitação se concentrasse nessa comissão. E a pressão se exerceu, mesmo que interpretando “extensivamente” o Regimento e atribuindo-lhe poderes mágicos de suprimir o rito constitucional do processo constituinte derivado, com o resultado incrível – e  inédito – de que uma PEC aprovada pela Câmara sequer tenha sido discutida no Plenário do Senado.

É o “poder de agenda” dos detentores de cargos de direção no Congresso – no caso, no Senado –, poder que é utilizado, quando se queira, para liquidar o debate sobre uma proposição legislativa antes que ela ganhe visibilidade plena e debate prolongado. O poder de agenda não é apenas a capacidade de pautar ou bloquear um projeto, mas de controlar o timing e o enquadramento da discussão, impedindo que argumentos contrários à narrativa dominante ganhem espaço. No caso, as portas do Plenário (sua agenda) foram fechadas à Câmara dos Deputados pela CCJ do Senado.

O mérito da PEC em si é controverso, não há dúvida. Mas sua percepção pública de que se tratava de uma espécie de Habeas Corpus preventivo da bandidagem política para proteger-se das consequências dos seus malfeitos não dialoga com o conteúdo da PEC aprovado na Câmara:

“De acordo com a proposta, de autoria do deputado licenciado e atual ministro do Turismo, Celso Sabino (União-PA), desde a expedição do di https://www.camara.leg.br/noticias/1201079-camara-conclui-a-votacao-da-pec-das-prerrogativas-proposta-segue-para-o-senado/ploma, os parlamentares do Congresso Nacional serão julgados perante o Supremo, mas o texto não especifica que se trata apenas de causas criminais.
A proposta retoma a redação original da Constituinte, que previa o uso do voto secreto na deliberação dessa autorização, acrescentando um prazo de 90 dias para essa decisão ser tomada, contado a partir do recebimento da ordem emitida pelo Supremo.
Pelo texto de Cajado, fica especificado que o quórum da votação secreta será de maioria absoluta dos membros, como consta do Regimento Interno. No texto de 2001, o quórum exigido pela Constituição era a maioria dos membros.
Até 2001, quando a Constituição foi modificada pela Emenda Constitucional 35/01, não havia prazo para a deliberação. A ausência de deliberação também suspendia a prescrição do crime (prazo em que o poder público pode processar alguém por um crime) enquanto durasse o mandato.
Atualmente, a Constituição determina que apenas a sustação de processo já iniciado pelo Supremo suspende a prescrição enquanto durar o mandato. Essa votação da sustação deve ocorrer em até 45 dias do recebimento da denúncia vinda do Supremo.
Com a nova redação proposta pela PEC, a suspensão da prescrição enquanto durar o mandato será apenas para o caso de recusa do pedido de licença para processar o parlamentar.” (Fonte: Agência Câmara de Notícias)

Não tanto o resultado (a rejeição da PEC pelo Senado), mas, principalmente a forma como se deu (a ansiosa e fatal blitzkrieg regimental numa única reunião da CCJ), demonstra que a judicialização da política e seu lógico e deletério efeito, a politização do Judiciário, sobrevive à anunciada morte da “lava jato”. A “lava jato” morreu, mas o lavajatismo não.

O resultado da rejeição, embora positivo para a ideia de combate à impunidade, não deve nos enganar quanto às suas causas, ligadas mais que nunca ao jogo duro e bruto do poder. O Parlamento perdeu. Se isso é bom ou ruim para nosso desenvolvimento e para o projeto nacional são outros quinhentos.

Mas, enfim, o fato é que a rejeição da PEC da Blindagem é mais uma demonstração de como no chão quente da “fábrica de leis” a realidade se impõe sobre o mito de uma asséptica racionalidade formal do “devido processo legislativo”.

Uma observação final é de que tudo isso emerge um sentimento difuso de que o sistema político erguido sob a Constituição de 1988, por mais que se emende e se remende, revela-se por vezes disfuncional, pesado, autorreferente e alheio ao destino nacional.

Quem viver verá.

[1] Viehweg, Theodor. Tópica e Jurisprudência: Uma Contribuição à Investigação dos Fundamentos Jurídico-Científicos, Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 2008.