Você certamente já se deparou com uma campanha do Ministério da Saúde na televisão, viu um anúncio da Receita Federal sobre o Imposto de Renda em um portal de notícias ou foi impactado por uma ação de conscientização sobre o trânsito nas redes sociais.
Mas já se perguntou qual o caminho percorrido por essas mensagens antes de chegarem até você? Como uma necessidade de interesse público se transforma em uma campanha publicitária e, primordialmente, como o Estado seleciona as mentes criativas responsáveis por essa tarefa? A resposta está em um processo licitatório específico, um universo próprio e detalhado dentro da administração pública.
As campanhas publicitárias veiculadas pela administração pública, que nos orientam sobre períodos de vacinação, alertam para os riscos de doenças endêmicas ou informam sobre novos programas sociais, são a face mais visível de um complexo processo administrativo.
Longe de serem atos discricionários, essas contratações são regidas por um arcabouço jurídico exigente, desenhado para conciliar a necessidade de comunicação do Estado com os princípios constitucionais da impessoalidade, publicidade e eficiência (artigo 37, caput, da Constituição de 1988).
No epicentro desse sistema encontra-se a Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010, um diploma normativo que representou um divisor de águas ao estabelecer um rito licitatório próprio para os serviços de publicidade, reconhecendo sua natureza singular e apartando-os da lógica generalista das demais contratações públicas.
Cenário anterior
Para compreender a relevância dessa lei, é imprescindível, contudo, revisitar o cenário que a antecedeu. Isso porque, antes de 2010, a contratação de publicidade pelo poder público era um campo marcado pela insegurança jurídica e pela ausência de padronização.
As licitações eram conduzidas sob a égide da Lei nº 8.666/1993, cujo critério de “menor preço” se mostrava flagrantemente inadequado para um serviço de natureza predominantemente intelectual e criativa. A aplicação desse critério frequentemente conduzia a um paradoxo: a contratação de propostas financeiramente vantajosas, porém tecnicamente medíocres, resultando no desperdício de recursos públicos em campanhas ineficazes.
Por outro lado, a tentativa de usar o tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço” sob a lei geral esbarrava na falta de parâmetros objetivos, abrindo perigosas margens para a subjetividade e o favorecimento pessoal, minando a isonomia entre os licitantes.
Esse ambiente de incerteza era uma preocupação constante do Tribunal de Contas da União (TCU), que, em sucessivos acórdãos, alertava para a fragilidade dos processos e a dificuldade de fiscalização.
O tribunal apontava a necessidade de um rito específico que pudesse avaliar objetivamente o que é essencial na publicidade: a acurácia do diagnóstico do problema de comunicação, a pertinência da estratégia proposta, a qualidade da ideia criativa e a eficiência do plano de mídia.
A ausência de um edital padronizado permitia que cada órgão público criasse suas próprias regras, gerando um cenário caótico que afastava agências sérias e fomentava um alto grau de litigiosidade. A Lei 12.232/2010 nasceu, portanto, como uma resposta direta a esse diagnóstico, com o propósito de profissionalizar, padronizar e moralizar a contratação de publicidade governamental.
O coração da lei
A primeira grande contribuição da lei foi definir com clareza o objeto da contratação. Os “serviços de publicidade” foram conceituados como um conjunto integrado e indivisível de atividades:
“Art. 2º Para fins desta Lei, considera-se serviços de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o público em geral.”
Isso significa que o Estado não contrata peças publicitárias de forma avulsa, mas sim a gestão completa de sua comunicação.
Esse conjunto abrange o estudo aprofundado do problema a ser comunicado, o planejamento estratégico, a concepção das soluções criativas, a produção das peças, a elaboração dos planos de mídia e não mídia, a intermediação e supervisão da compra de tempo e espaço nos veículos de comunicação e, por fim, a avaliação dos resultados da campanha. Ao tratar esses serviços como um todo coeso, a lei centraliza a responsabilidade na agência contratada, evitando o “jogo de empurra” entre diferentes fornecedores e garantindo que a eficácia da comunicação seja o principal vetor do contrato.
O coração da Lei 12.232/2010, e sua maior inovação, é o procedimento licitatório detalhado em seus artigos. Realizada na modalidade de concorrência, a licitação adota os tipos de julgamento “melhor técnica” ou “técnica e preço”, sendo que seu processo é meticulosamente desenhado para garantir um julgamento focado no mérito.
As agências participantes entregam, em envelopes distintos e lacrados, a proposta técnica, a proposta de preço e os documentos de habilitação. Nesse sentido, a genialidade do rito reside justamente na exigência de que a proposta técnica seja apresentada em uma “via não identificada”, ou seja, sem qualquer elemento que permita identificar sua autoria.
A análise dessas propostas anônimas é feita por uma subcomissão técnica, cuja composição é outra salvaguarda da lei. Ela deve ser formada por, no mínimo, três membros, sendo que a maioria (pelo menos dois, em um colegiado de três) deve ser de profissionais com formação ou experiência comprovada na área de comunicação, marketing ou publicidade (artigo 10, §§1º e 2º, da Lei 12.232/2010).
Esses especialistas, que podem ser servidores de outros órgãos ou até mesmo profissionais de mercado contratados para a tarefa, avaliam as propostas com base em critérios objetivos previamente definidos no edital, como “raciocínio básico”, “estratégia de comunicação”, “ideia criativa” e “estratégia de mídia”.
Apenas após a atribuição das notas técnicas e a classificação das propostas é que se procede à abertura dos envelopes de identificação, revelando a autoria de cada plano. A ferramenta do julgamento às cegas é a mais poderosa ferramenta da lei para assegurar a impessoalidade e selecionar a agência que, de fato, apresentou a melhor solução para o problema de comunicação do órgão público.
Após a homologação do resultado, a agência vencedora assume um papel duplo. Ela é, ao mesmo tempo, uma consultora estratégica e uma gestora executiva. Sua remuneração advém de duas fontes principais, conforme as práticas do mercado publicitário. A primeira é o “honorário de agência” ou “desconto padrão”, que corresponde a um percentual (usualmente 20%) sobre os valores de mídia investidos, pago diretamente pelos veículos de comunicação à agência como comissão pela intermediação.
A segunda é uma taxa de serviço sobre os custos de produção e serviços de terceiros (produtoras, fotógrafos, gráficas etc.) que a agência gerencia e supervisiona em nome do cliente público. Tal estrutura de remuneração alinha os interesses da agência com os da administração, incentivando-a a buscar as melhores e mais eficientes soluções de produção e veiculação.
O papel do TCU
De mais a mais, ainda que com um arcabouço tão robusto, a aplicação da lei segue sob o escrutínio atento do TCU. A fiscalização do tribunal tem sido fundamental para o aprimoramento contínuo das práticas. Acórdãos como o de nº 2.188/2024, do Plenário, reforçam a exigência de que os planos de trabalho das licitações contenham métricas e indicadores de desempenho claros, para que a avaliação da eficácia das campanhas não seja subjetiva.
O TCU busca garantir que o dinheiro público seja investido não apenas em campanhas criativas, mas em ações que gerem resultados mensuráveis e comprováveis, seja no aumento da adesão a um programa, na redução de acidentes de trânsito ou na ampliação da conscientização sobre um direito.
Um exemplo prático e de grande visibilidade foi a campanha nacional de incentivo à vacinação contra a Covid-19, em 2021. Diante de um cenário adverso, marcado pela forte hesitação vacinal e por uma corrente de desinformação que permeava o debate público, inclusive sendo ecoada por agentes do próprio Poder Executivo, o Ministério da Saúde mobilizou sua agência contratada, a nova/sb, para desenvolver uma comunicação em massa, com o lema ‘Brasil imunizado. Somos uma só nação’.
O investimento de mais de R$ 32 milhões noticiado à época ilustra o funcionamento do sistema: essa vultosa quantia não representa, por si só, o lucro da agência, mas sim o custo total da operação, majoritariamente destinado à compra de espaço em emissoras de televisão, rádio e plataformas digitais de todo o país, uma complexa operação de mídia intermediada e gerenciada pela agência licitada.
Conclusão
Por derradeiro, faz-se importante entender por que esse regime especial sobreviveu à promulgação da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). A nova lei geral, embora moderna, foi desenhada para a contratação de bens e serviços comuns, ou seja, aqueles cujas características podem ser objetivamente definidas e comparadas.
A publicidade, por sua vez, é um serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual, cujo valor reside na criatividade, na estratégia e na capacidade de persuasão, atributos que não se medem com uma fita métrica ou uma balança.
Mecanismos como o julgamento às cegas por subcomissão técnica e a possibilidade de adjudicação múltipla (contratação de mais de uma agência para contas de grande complexidade) são inovações da Lei 12.232 que não encontram paralelo no regime geral.
Assim, a jornada de uma propaganda do governo, desde a identificação da necessidade pública até sua chegada ao cidadão, é um reflexo da maturidade do Direito Administrativo, que soube criar uma via processual própria para harmonizar a criatividade com a responsabilidade, transformando recursos públicos em comunicação de efetivo interesse social.
Referências:
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2188/2024 – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Auditoria integrada, operacional com aspectos de conformidade, com o objetivo de avaliar o planejamento e o monitoramento das campanhas publicitárias do Governo Federal. Brasília, 2024. Disponível aqui.
Fagundes, Murilo. Bolsonaro gasta R$ 32,2 milhões em comerciais sobre vacinas na TV. Poder360, 23 mar. 2021. Disponível aqui.
PEDROSO, Lucas Aluísio Scatimburgo. A remuneração das agências de publicidade nos contratos com a Administração Pública. 2021. 252 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2021.
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