Cooperação, coordenação e colaboração: comunicações institucionais em problemas estruturais

Madeleine McNamara nomeou três graus escalonados de interações entre instituições: 1) a cooperação ocorre quando participantes com capacidade para atingir objetivos institucionais trabalham juntos dentro de suas estruturas — mas, nesse primeiro grau de engajamento, os envolvidos no problema buscam atender seus interesses individuais; assim, o foco está em desenvolver um melhor trabalho entre os indivíduos das instituições, sem envolvimento do alto escalão e com comunicações informais para que uns ajudem os outros; 2) a coordenação ocorre quando há direcionamentos mais formalizados, com termos de cooperação e acordos assinados para esforços coordenados em prol de objetivos comuns; e, por fim: c) a colaboração acontece quando os participantes trabalham juntos para perseguirem objetivos complexos, baseados em interesses compartilhados e uma responsabilidade coletiva por tarefas interconectadas que não podem ser realizadas individualmente. Nesse último grau, as fronteiras entre as instituições vão se apagando, com relacionamentos mais próximos, com recursos, sistemas, informações e pessoal compartilhados [1].

Exemplo brasileiro de desenvolvimento a partir de interações propiciadas por instituições se mostra na pesquisa feita por Natalia Vasconcelos [2] sobre a judicialização no direito à saúde. Por meio das interações repetidas forçadas pela judicialização individual, promoveu-se diálogos constantes entre tribunais, defensores, promotores, advogados particulares, procuradores estaduais e diferentes órgãos do Poder Executivo, o que estimulou comportamentos estratégicos para a estruturação de respostas mais complexas ao fenômeno do que a mera resolução de cada conflito individual. O resultado de tantas interações foi o desenvolvimento de mecanismos de cooperação e coordenação entre instituições diante dos conflitos repetidos.

Na observação dos efeitos indiretos da judicialização massiva, entendida não como o cumprimento das determinações do sistema de Justiça pelo Executivo, mas com a análise do grau de colaboração interorganizacional de órgãos e dos esforços colaborativos entre os agentes do Poder Executivo e do Sistema de Justiça, concluiu-se que a pluralidade de atores que agem com pontos de veto potencialmente interdependentes possibilita a interação. Afinal, a judicialização de políticas públicas não é causada apenas pelas ações de juízes e tribunais, mas por quem aciona o sistema de Justiça. Ainda como conclusão do estudo, indicada pela própria autora como contraintuitiva, observou-se que quanto mais atores houver em uma iniciativa, mais colaborativa será a estratégia, ainda que se pressuponha o oposto, considerando os custos de transação de uma colaboração.

A pluralidade de atores dilui a possibilidade de atuações protagonistas nas tomadas de decisões, evitando cooptações e forçando mecanismos de transparência e compartilhamento de informações. Essa escala de níveis de comunicação interna e externa das instituições para que se elaborem soluções serve de régua para avaliação de amadurecimentos institucionais brasileiros diante de problemas estruturais.

Para além da cooperação, a coordenação demanda maturidade por  interconecções institucionais, através da assinatura de termos e divisão de tarefas intrainstitucionais, as quais somente são possíveis com uma clareza sobre ações pactuadas.

A colaboração entre instituições exige um grau ainda mais amadurecido de institucionalidade. O compartilhamento de estruturas pressupõe um nível de transparência e de acesso à informação que revela aos envolvidos a realidade por detrás dos discursos institucionais. Nesse grau de comunicação, o afinamento do elemento confiança é mais difícil em relações que pressupõem litígio e assimetria [3], e pode impor uma especial intermediação por instituições garantidoras de direitos a fim de proteger vulneráveis.

Exemplo de compartilhamento de estrutura começa a acontecer nos litígios previdenciários: a plataforma o Prevjud constitui ferramenta do Serviço de Informação e Automação Previdenciária, instituída pela Resolução CNJ 595/2024, e que permite a comunicação direta entre o juízos e o INSS, com envio automatizado de ordens judiciais. Permite também a realização de perícias médicas por telemedicina ou análise documental, o que demanda atenção às vulnerabilidades de excluídos digitais nesse nível de compartilhamento de estruturas.

Spacca

Ponto de partida

Na curva de aprendizado sobre como podem ocorrer as trocas de informação essenciais para compreensão e atuação perante problemas estruturais, foi a cooperação judiciária, com foco na comunicação interna entre juízos, que positivou no CPC de 2015 o ponto de partida. Mas demonstramos uma visível ascendência das formas de comunicação conforme as escalas de McNamara.

Ultrapassam o ponto de partida da cooperação, inicialmente só judiciária, o crescente desempenho das instituições mais vocacionadas para iniciarem o debate. Previstas no quarto complexo orgânico da Constituição [4], a Defensoria Pública, Ministério Público e advocacia funcionam como o ar para que o som se propague entre os Poderes, e por isso são essenciais à Justiça. Como atores incômodos, que propagam o barulho rompendo o silêncio típico do vácuo, não são raros os ataques para que se enfraqueçam essas propagações. A Defensoria Pública possui luta histórica para ecoar o direito dos pobres em problemas estruturais, mas só recentemente logrou assegurar o lugar na mesa de instituições [5], por exemplo.

A qualificação das interações depende de amadurecimentos institucionais, com desenvolvimento de mecanismos que compartilhem informações e que permitam comunicações qualificadas [6] para a construção de soluções no enfrentamento de problemas estruturais.

[1] McNAMARA, Madeleine. Starting to untangle the web of cooperation, coordination, and collaboration: A framework for public managers. International Journal of Public Administration, 35(6), 389-401. 2012.

[2] VASCONCELOS, Natalia Pires de. Between justice and public management: interinstitutional collaboration in health litigation. Brazilian Journal of Public Administration. Rio de Janeiro 55(4): 923-949, July – Aug. 2021

[3] VASCONCELOS, Natalia Pires de. Between justice and public management: interinstitutional collaboration in health litigation. Brazilian Journal of Public Administration. Rio de Janeiro 55(4): 923-949, July – Aug. 2021

[4] ESTEVES, Diogo; ALCANTARA, Willian Magalhães; AZEVEDO, Júlio Camargo de; DUTENKEFER, Eduardo; GONÇALVES FILHO, Edilson Santana; JIOMEKE, Leandro Antônio; KASSUGA, Eduardo; LIMA, Marcus Edson de; MATOS, Oleno Inácio de; MENDONÇA, Henrique Guelber de; MENEGUZZO, Camylla Basso Franke; SADEK, Maria Tereza; SILVA, Franklyn Roger Alves; SILVA, Nicholas Moura; TRAVASSOS, Gabriel Saad; WATANABE, Kazuo. Pesquisa Nacional da Defensoria Pública 2024. Brasília, DF: Defensoria Pública da União, 2024, p. 25.

[5] ENCARNAÇÃO, Frederico Leão; MATOS, Oleno Inácio de. Um lugar à mesa: o gesto do ministro e o futuro da Defensoria Pública. Disponível aqui

[6] CADORE Nunes Barreto, Susana. Complementaridade e comunicação qualificada entre sistemas de processo individual e coletivo estrutural em casos de filas de espera em direito à saúde. Tese (Doutorado em Direito) – Universidade Federal Fluminense, Niterói, RJ, 2025.