O Brasil acaba de dar um passo que será lembrado como um dos mais controversos de sua história tributária. Sob o pretexto de modernizar seus tratados internacionais e aproximar-se da OCDE, o país aderiu à Convenção Multilateral do Base erosion and profit shifting (Beps), comprometendo-se a revisar seus acordos de bitributação para incorporar duas cláusulas de natureza profundamente problemática: a PPT (Principal Purpose Test) e a LOB (Limitation on Benefits).
A assinatura foi celebrada com pompa diplomática e com a retórica habitual da “integração às melhores práticas internacionais”. Na realidade, trata-se de um gesto de submissão simbólica, motivado pelo desejo de ingressar num clube ao qual o Brasil continua sem pertencer. Somos ainda apenas candidatos, aspirantes à membresia plena da OCDE, com o status de observador privilegiado, mas sem direito a voto nem a voz efetiva na formulação das regras que agora aceitamos obedecer.
A adesão à Convenção Multilateral (MLI) seria compreensível se ela significasse a harmonização de padrões técnicos. O que se observa, no entanto, é a importação acrítica de instrumentos jurídicos que nem mesmo as economias centrais aceitaram integralmente. As cláusulas PPT e LOB são os exemplos mais eloquentes desse desequilíbrio. Apresentadas como mecanismos antielisivos, foram concebidas para coibir práticas abusivas de planejamento fiscal internacional. Na prática, transformaram-se em dispositivos de subjetividade institucionalizada, que autorizam cada país a interpretar a intenção e a substância de operações transfronteiriças conforme seu próprio juízo moral ou conveniência política.
Tratados de bitributação comprometidos
A PPT é a mais ampla e perigosa dessas inovações. Seu texto autoriza o Estado a negar os benefícios de um tratado sempre que concluir que “uma das principais finalidades de uma operação foi a obtenção de uma vantagem fiscal”. A expressão “uma das principais finalidades” contém o veneno. Não é necessário que o propósito tributário seja o único, nem mesmo o predominante. Basta que esteja entre as motivações possíveis, ainda que secundárias, para que o benefício convencional seja afastado. Em outras palavras, o simples fato de uma operação resultar em economia fiscal já basta para que ela seja tratada como abusiva.
O paradoxo é evidente. Os tratados de bitributação existem justamente para evitar a dupla tributação e, portanto, para reduzir a carga fiscal incidente sobre rendimentos internacionais. Se a busca por eficiência tributária passa a ser motivo de exclusão do benefício, o tratado perde sua razão de existir. A PPT dissolve a fronteira entre legalidade e intenção, deslocando o foco da norma para o suposto estado mental do contribuinte. Em vez de aplicar a regra escrita, o fiscal passa a investigar a alma da operação.
A LOB, por sua vez, é o complemento burocrático dessa lógica moralizante. Ela limita o acesso aos benefícios dos tratados às pessoas jurídicas que demonstrem possuir substância econômica e propósito comercial suficientes, conforme critérios estabelecidos unilateralmente por cada Estado. Mesmo uma empresa real, residente e plenamente regular pode ser desconsiderada se o país da fonte entender que sua estrutura não é “substancial” o bastante. O contribuinte passa a depender da benevolência interpretativa do outro Estado, e o tratado, que deveria proteger contra a bitributação, torna-se um mecanismo de seleção discricionária.
Retrocesso institucional
Ambas as cláusulas, na prática, substituem o princípio da legalidade pela ética da intenção. Elas permitem que o direito seja afastado com base em juízos morais e em percepções subjetivas de abuso. É um retrocesso institucional disfarçado de modernização. A segurança jurídica, pilar do direito tributário internacional, cede espaço a um regime de presunção de culpa e de dúvida permanente. O contribuinte perde o direito de confiar na literalidade da norma.
Não é por acaso que muitos países se recusaram a aceitar essas cláusulas. Os Estados Unidos, por exemplo, não são parte do MLI. Mantêm desde 1977 seus próprios mecanismos de controle de abusos, mas sempre sob a forma de regras internas específicas, dotadas de parâmetros objetivos e sujeitas à jurisdição doméstica. Washington entendeu desde o início que a PPT e a LOB, tal como formuladas pela OCDE, conferem poder excessivo a administrações estrangeiras e criam insegurança para seus contribuintes e investidores.
O mesmo raciocínio vale para outras economias avançadas, como Alemanha, Suíça, Canadá e Japão, que mantiveram reservas ou limitaram substancialmente o alcance dessas disposições. Esses países preservaram a coerência de suas tradições jurídicas, evitando submeter-se a um modelo que dilui a objetividade dos tratados e amplia o arbítrio administrativo. Em contraste, o Brasil optou por assinar integralmente o instrumento, como se precisasse provar boa vontade para ser admitido entre os civilizados.
Problema para o Brasil
A ironia é que, enquanto os grandes preservam sua margem de soberania, o Brasil se apressa em renunciar à sua. Aceitamos cláusulas que nem mesmo quem as redigiu quis aplicar em casa. Fizemos isso sem debate público consistente, sem consulta ao setor produtivo e sem qualquer garantia de reciprocidade. Assinamos de olhos fechados o que outros leram com desconfiança.
O gesto revela mais do que ingenuidade diplomática. É o reflexo de uma política externa tributária movida pelo desejo de reconhecimento, não pela defesa de interesses concretos. Queremos tanto ser aceitos que aceitamos tudo. Entramos pela porta dos fundos do sistema internacional, oferecendo concessões desnecessárias em troca de prestígio simbólico.
O problema não é apenas de forma, mas de substância institucional. A adesão à PPT e à LOB implica reabrir todos os tratados já em vigor, substituindo cláusulas claras por fórmulas abertas, que permitirão aos parceiros comerciais reinterpretar situações consolidadas. É a introdução, por via multilateral, de um elemento de instabilidade jurídica permanente. E o risco é assimétrico, porque as autoridades brasileiras terão pouco espaço para contestar decisões unilaterais de países com maior poder político e econômico, enquanto investidores nacionais enfrentarão o peso da desconfiança presumida.
Há algo de trágico nessa cena. O Brasil, que sempre defendeu a legalidade como instrumento de proteção contra o arbítrio, aceita agora a incerteza como modelo de virtude. Substituímos o rigor técnico pelo moralismo fiscal, a previsibilidade pela flexibilidade e a autonomia pelo conformismo. É o mesmo dilema de sempre. Preferimos ser vistos como bons alunos do que como interlocutores soberanos.
Decisão política
A Convenção Multilateral Beps poderia representar um avanço se tivesse sido adaptada à realidade brasileira, com reservas específicas e mecanismos de transição. Em vez disso, adotou-se a versão integral, sem ponderar as consequências para a segurança jurídica interna e para a coerência dos nossos tratados. O resultado é uma política de adesão automática que nos vincula a padrões que nem mesmo as nações mais desenvolvidas consideraram aceitáveis.
A decisão de assinar foi política, não técnica. E, como toda decisão política movida pela vaidade e pela necessidade de aceitação internacional, cobrará um preço. No curto prazo, trará incerteza às relações internacionais e aumentará o risco de disputas fiscais. No longo, perpetuará a imagem de um país que aceita as regras sem participar de sua criação. O Brasil, mais uma vez, quer ser aceito como convidado no banquete da OCDE, ainda que o convite nunca tenha lhe sido formalizado por seus méritos.
As cláusulas PPT e LOB simbolizam o custo desse desejo. Representam o abandono da objetividade jurídica em favor da diplomacia simbólica. São o preço de uma vaidade que confunde integração com submissão e que transforma o ideal de soberania cooperativa em dependência voluntária.
Quando as primeiras disputas surgirem e os benefícios dos tratados forem negados sob o argumento de que “um dos propósitos” era a economia fiscal, talvez o país compreenda o alcance do erro. Até lá, continuaremos a celebrar a assinatura de compromissos que nem os verdadeiros membros da OCDE ousaram assumir
O Brasil quis ser aceito no clube dos ricos e acabou pagando a entrada com a moeda mais cara de todas: a sua própria segurança jurídica.
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