O Projeto de Lei Complementar 125/2022, ao instituir o Código de Defesa do Contribuinte, avança na relação Fisco-contribuinte, mas peca ao unificar o tratamento do devedor contumaz. A ausência de gradação entre o inadimplente eventual e o fraudador sistemático viola a proporcionalidade e a isonomia, demandando um aperfeiçoamento técnico-jurídico urgente.
Mesmo o projeto de lei representando um marco para o sistema tributário nacional, a definição de devedor contumaz, prevista em seus artigos, revela uma lacuna conceitual que pode gerar graves distorções: falta um critério que diferencie o contribuinte em dificuldade financeira daquele que adota a sonegação como estratégia de negócio.
O projeto estabelece um conceito único, baseado em critérios objetivos de valor e tempo. Considera-se contumaz o devedor com débitos superiores a R$ 15 milhões, que representem mais de 100% de seu patrimônio, mantidos por quatro períodos consecutivos ou seis alternados em 12 meses.
Embora a objetividade seja bem-vinda para a segurança jurídica, a norma falha ao aplicar consequências uniformes a situações fáticas manifestamente distintas, violando o princípio da isonomia em sua dimensão material.
Ao prever sanções severas, como a vedação à recuperação judicial, para todo e qualquer contribuinte que se enquadre nesses critérios, o PLP 125/2022 ignora o elemento volitivo (dolo ou culpa) que deveria ser intrínseco à contumácia.
Trata, de forma idêntica, a empresa que, em crise, opta por pagar salários em detrimento de tributos e a organização empresarial estruturada para a fraude fiscal. Esta abordagem não apenas contraria a razoabilidade, mas também se mostra ineficaz como política de arrecadação e conformidade.
A necessária distinção entre inadimplência eventual e contumácia dolosa
A etimologia do termo “contumaz” remete à obstinação e rebeldia. No direito sancionador, a contumácia pressupõe a reiteração deliberada de uma conduta ilícita, e não a mera inadimplência circunstancial. Um conceito juridicamente hígido de devedor contumaz exige a conjugação de dois elementos:
- Critério Objetivo: O quantum e a periodicidade da inadimplência.
- Critério Subjetivo: O elemento anímico, a intenção de fraudar (dolo) ou a culpa grave.
O PLP 125/2022, ao se concentrar exclusivamente no primeiro critério e tratar o segundo de forma genérica como “inadimplência injustificada”, abre margem para a aplicação desproporcional de sanções, com consequências gravíssimas para a segurança jurídica e a preservação da empresa.
Com o objetivo de aperfeiçoar o projeto e alinhá-lo aos preceitos constitucionais, propõe-se a criação de um sistema de gradação que preserva os parâmetros objetivos do PLP, mas os reorganiza em três níveis de gravidade, com base na comprovação do elemento subjetivo.
| Grau | Tipologia | Caracterização | Sanções preponderantes |
| I | Devedor Eventual | Preenche os critérios objetivos, mas sem comprovação de dolo ou fraude. A inadimplência decorre de dificuldades financeiras legítimas. | Sanções administrativas restritivas (e.g., vedação a novos benefícios fiscais), com preservação do direito à recuperação judicial. |
| II | Devedor Contumaz Intermediário | Além dos critérios objetivos, há indícios de dolo eventual ou negligência grave (e.g., descumprimento reiterado de parcelamentos). | Sanções mais gravosas (e.g., impedimento de licitar), mas com a manutenção do direito à recuperação judicial. |
| III | Devedor Contumaz Qualificado | Comprovação de dolo direto e fraude sistemática (e.g., uso de interpostas pessoas, emissão de notas fiscais inidôneas). | Sanções máximas, incluindo a vedação à propositura ou prosseguimento da recuperação judicial e a responsabilização de sócios e administradores. |
Este modelo trifásico concretiza o princípio da proporcionalidade, reservando a medida mais drástica, a exclusão da proteção da Lei nº 11.101/2005, apenas para os casos em que a fraude é comprovada, mediante devido processo administrativo em que se garanta o contraditório e a ampla defesa.
O ônus probatório do elemento subjetivo, naturalmente, recai sobre a administração tributária, em respeito à presunção de inocência que irradia seus efeitos sobre o direito administrativo sancionador (STF, MS 24.268/MG).
Harmonização nacional e os desafios da reforma tributária (EC 132/2023)
A fragmentação das legislações estaduais sobre o tema já demonstra o risco da ausência de uma norma geral cogente. A proposta de gradação deve ser acompanhada de uma harmonização nacional obrigatória, evitando a “guerra fiscal às avessas”.
A urgência é acentuada pela reforma tributária. A criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada e com arrecadação centralizada por um Comitê Gestor, torna impraticável a existência de 5.595 regramentos distintos sobre o devedor contumaz. A caracterização da contumácia no âmbito do IBS deve ser centralizada no Comitê Gestor, com base em critérios uniformes e no sistema de gradação aqui proposto, sob pena de se instalar o caos jurídico-administrativo durante e após o período de transição.
O PLP 125/2022, portanto, não pode ser analisado isoladamente. Ele é peça fundamental na construção do novo sistema tributário nacional.
A introdução de um sistema de gradação para o devedor contumaz não é mera questão de técnica legislativa, mas uma exigência de constitucionalidade, proporcionalidade e racionalidade econômica, capaz de aumentar a efetividade da arrecadação sem sacrificar empresas viáveis por dificuldades conjunturais.
O momento para este aprimoramento é agora, durante a tramitação legislativa, para que o novo Código de Defesa do Contribuinte nasça alinhado não apenas à Constituição, mas também ao futuro do federalismo fiscal brasileiro.
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