Por que a disciplina obrigatória de direito financeiro é tão nova no ensino jurídico?

O direito financeiro só passou a ser disciplina obrigatória nos cursos de direito em 2021. Cuida-se da disciplina que estuda todas as normas que disciplinam a atividade financeira do Estado sob o aspecto jurídico, integrando a base para o funcionamento do Estado.

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Em 2014, iniciaram-se esforços para inserção do direito financeiro no quadro dos conteúdos obrigatórios nos cursos de direito mediante negociações no Conselho Federal da OAB e no MEC. Apesar da iniciativa, o pleito acabou não sendo aprovado pelo MEC, vindo a ser aprovado anos depois.

Essa demora na determinação do MEC não é motivada por um problema de falta de importância do estudo desse ramo do direito.

Importância do direito financeiro

O MEC homologou o Parecer CNE/CES 757/2020, destacando como justificativa para a inclusão da disciplina na grade curricular obrigatória de Direito:

“[…] por julgar temática essencial à formação jurídica, também indicando o alto impacto de questões referentes ao Direito Financeiro para as contas públicas, a governança pública e a efetividade das políticas públicas, assim como pelo fato do elevado índice nos tribunais para solução de conflitos nacionais e regionais referentes à área.”

De fato, o direito financeiro é tão amplo e específico quanto: as formas de financiamento de políticas públicas (saúde, educação, segurança pública); a organização financeira das funções e poderes de estado (Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas e Defensoria Pública); e as competências financeiras e a distribuição de deveres entre União, estados, Distrito Federal e municípios (federalismo).

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Em 2016, ainda no campo do direito financeiro, uma ex-presidente da república foi processada e julgada por crime de responsabilidade (impeachment) com fundamento em violação às normas de orçamento público e contratação ilegal de operações de crédito (as populares “pedaladas fiscais”).

No cotidiano dos debates políticos e jurídicos, a matéria do Direito Financeiro é matéria recorrente. Por exemplo, a reforma tributária promovida pela EC. 132/2023 não altera somente o sistema tributário do Estado brasileiro, mas todo um sistema federativo de financiamento de políticas públicas. Durante os debates legislativos, não se consideraram aspectos do direito financeiro para compreender os impactos sobre o federalismo fiscal e o financiamento de políticas sociais.

Nesse sentido, as notícias sobre falta de transparência no orçamento público tornam-se recorrentes, seja em relação aos parlamentares que decidiram sobre a despesa (orçamento secreto), seja em relação em relação ao destino dos gastos das emendas parlamentares (emendas pix), ou seja no tocante à justificativa de critérios de execução orçamentária (orçamento sem critérios?). Não tardou para tais práticas antirrepublicanas fossem questionadas e discutidas no Supremo tribunal Federal.

Objeto do direito financeiro e sua localização no direito público

Conforme observa Estevão Horvath (2014, p. 34),

“O Direito é uno e seus ramos coexistem. […] A divisão do Direito em ‘ramos’ existe somente em função de melhor poder estudar aquela determinada parcela do Direito, isto é, separa-se o Direito Agrário do Direito Civil, exemplificativamente, para possibilitar uma especialização, um aprofundamento daquela fração do Direito [1].”

A questão que se coloca é: por que as receitas tributárias, integrantes da atividade financeira do Estado, são estudadas no âmbito do direito tributário e não como parte do direito financeiro? A resposta, segundo o mesmo autor:

“É simples: por mera convenção. Da mesma forma que se convencionou destacar o Direito Financeiro do Direito Administrativo, entendeu-se por bem criar o Direito Tributário, para melhor se estudar a atividade tributária do Estado. Esta, por sua vez, é constituída da instituição, fiscalização e arrecadação dos tributos. Ora, é fácil perceber o grau de especificidade e de complexidade desse atuar do Estado, do que segue a dificuldade, para os cultores do clássico Direito Financeiro, em aprofundar-se em toda a matéria referente ao seu objeto, nele compreendido a obtenção de receitas tributárias [2]“

De modo esquemático, pode-se afirmar que, dentro do direito público:

• Direito Administrativo: estuda a atividade da administração pública;
• Direito Financeiro: topicamente inserido no direito administrativo, esse ramo abrange a dimensão financeira da atividade da administração pública.
• Direito Tributário: dentro do direito financeiro, esse ramo disciplina a atuação estatal na instituição, arrecadação e fiscalização de tributos, regulando a relação entre fisco e contribuinte.

Enquanto o direito tributário analisa em detalhe a arquitetura normativa dos tributos — hipóteses de incidência, isenções, imunidades e cobrança —, o direito financeiro cuida da tributação como forma de obtenção de receitas públicas necessárias ao financiamento das políticas estatais. Além disso, abrange as demais fases da atividade financeira do Estado: gastos públicos, elaboração orçamentária e controle. Trata, portanto, da relação financeira entre o fisco e o funcionamento administrativo do Estado.

Considerando a importância e abrangência do objeto do direito financeiro, o que explica essa demora na inclusão da disciplina no currículo obrigatório das faculdades de direito então?

Razões para o atraso na educação jurídica obrigatória em direito financeiro

O atraso na consolidação do ensino obrigatório de direito financeiro pode ser explicado por alguns fatores:

• o reduzido espaço que o tema possui no setor privado;
• a complexidade interdisciplinar do objeto de estudo da disciplina; e
• a persistência, no Brasil, de uma cultura de mais de quatro décadas de irresponsabilidade fiscal.

Razão 1: O reduzido espaço do direito financeiro no setor privado

O interesse do setor privado pela organização das finanças públicas do Estado é, em geral, mais político do que jurídico. Observam-se manifestações do setor privado quanto ao controle do aumento dos gastos públicos e da baixa qualidade da despesa, mas raramente quanto à estrutura normativa que orienta a gestão financeira estatal. Isso implica em menor investimento privado nos estudos em direito financeiro (o que implica em menos advogados com essa expertise nas empresas, menor custeio privado de cursos, eventos, congressos etc.).

No âmbito da formação profissional, ressalta-se que no banco de dados da Plataforma Lattes, o termo “direito financeiro” possui aproximadamente 1.200 resultados de menções em currículos, enquanto o termo “direito tributário” possui mais de 10 mil menções em currículos.

Não se defende aqui que também seja reduzido o interesse do setor privado por outras áreas do direito público, como o direito administrativo ou até o direito penal. Essas áreas atingem de forma direta a esfera jurídica individual do cidadão por meio de serviços públicos, que podem ser delegados ao setor privado (no caso do direito administrativo) e definição das infrações penais e da imposição de suas consequências punitivas (no caso do direito penal). O diferencial é que o direito financeiro atinge a esfera jurídica individual do cidadão de forma indireta, pois dá o suporte financeiro estatal para a execução de políticas públicas — em outras palavras, o direito financeiro possui caráter instrumental.

O direito financeiro, por tratar da administração financeira interna dos governos, desperta pouco interesse privado, diferentemente do Direito Tributário, que regula diretamente a relação entre o fisco e o contribuinte. Esse interesse possui uma lógica: é por meio das normas tributárias que parte do patrimônio privado é diretamente atingido pela atividade coercitiva estatal. Ressalta-se, inclusive, que a limitação constitucional ao poder estatal de tributar é tratada, na história constitucional, como anterior à limitação ao poder de gastar [3].

Essa distinção conduz a um outro ponto, que é o predomínio do Direito Tributário em detrimento do Direito Financeiro.

No âmbito das pesquisas, ressalta-se que no banco de dados do Google Acadêmico (Google Scholar), o “direito financeiro” possui aproximadamente 24 mil menções, enquanto o “direito tributário” possui aproximadamente 84 mil.

Isso não necessariamente significa que o objeto do direito financeiro — as “finanças públicas” — siga a mesma lógica. Isso ocorre em razão do objeto do direito seguir uma complexidade interdisciplinar.

Razão 2: finanças públicas e a complexidade interdisciplinar do direito financeiro

O jurista não analisa sozinho o fenômeno financeiro, dividindo espaço com profissionais com outras formações. Por estudar a atividade financeira do Estado, o direito financeiro ocupa um espaço de análise também estudado por outras áreas, como a Economia, a Contabilidade, a Administração e a Ciência Política. No cotidiano da administração pública, profissionais dessas diferentes áreas do conhecimento analisam as finanças públicas sob diferentes óticas.

No âmbito da formação profissional, ressalta-se que no banco de dados da Plataforma Lattes, o termo “orçamento público” possui aproximadamente 8 mil menções em currículos, enquanto o termo “finanças públicas” possui aproximadamente 4 mil resultados menções em currículos (comparando com os  1.181 resultados do direito financeiro). Isso reforça o caráter nitidamente interdisciplinar do objeto do Direito Financeiro.

Geraldo Ataliba sintetiza a relação entre as áreas científicas: “a partir dos ensinamentos fornecidos pela ciência das finanças, decide a política como deve elaborar a disciplina da obtenção de meios para o Estado, o que fará por meio de instrumento adequado: o direito”[4]. As noções de finanças públicas e de Direito Financeiro estão intrinsecamente vinculadas, porquanto ambas analisam e exploram o mesmo objeto, qual seja — a atividade financeira do Estado. A Ciência Política, Contabilidade, Economia e Administração estudam as necessidades públicas com base em evidências e procuram resolver problemas sob o ponto de vista político, contábil, econômico e administrativo respectivamente, incidindo sobre aspectos distintos da realidade.

O direito financeiro, conforme Régis de Oliveira, “restringe-se à incidência da norma sobre o fenômeno financeiro, através da subsunção do fato à norma”.[5]

No âmbito das pesquisas, ressalta-se que no banco de dados do Google Acadêmico (Google Scholar), notam-se as seguintes tendências: (1) o termo “finanças públicas” possui aproximadamente 69.900 resultados; (2) o termo “orçamento público” possui aproximadamente 46.900 resultados; (3) o termo “tributação” possui aproximadamente 224.000 resultados; e (4) o termo “gasto público” gasto público aproximadamente 631.000 resultados (o resultado mais expressivo de todos). Todos esses termos explicitam aspectos da atividade financeira que podem ser analisadas a partir de várias áreas do conhecimento.

Uma terceira razão para a demora diz respeito a uma cultura histórica do Brasil.

Razão 3: cultura de mais de quatro décadas de irresponsabilidade fiscal

Para uma disciplina integrar o currículo obrigatório do ensino jurídico, as normas que são objeto de seu estudo devem ser reconhecidas como necessárias para o ambiente social.

Demorou para o Brasil estabilizar suas finanças e criar uma cultura de responsabilidade fiscal.

Durante o regime militar, por exemplo, vigorava o chamado orçamento monetário, introduzido pela Lei nº 4.595/1964, como instrumento de programação financeira voltado ao controle da oferta monetária e dos meios de pagamento. Na prática, o orçamento monetário autorizava a emissão de moeda para o financiamento de despesas, funcionando como um mecanismo institucionalizado de monetização de déficits públicos, sem qualquer controle efetivo sobre sua gestão[6].

O baixo compromisso do governo federal com a disciplina fiscal e o controle dos déficits foi reproduzido por estados e municípios. Desde o final da década de 1980, o Brasil enfrentou três grandes crises de endividamento subnacional, o que consolidou uma cultura institucional de fragilidade na gestão fiscal, com a inflação chegando a 82% ao mês na década de 1980. Nos anos seguintes, sucederam-se sete planos econômicos — Cruzado, Cruzado II, Bresser, Verão, Collor, Collor II e Real —, até que, em 1994, o Plano Real conseguiu finalmente estabilizar a moeda.

Somente com a adoção do Plano Real, assim como a adoção de programas de controle de dívida e de Responsabilidade Fiscal (Leis Camatta e Lei de Responsabilidade Fiscal), foi possível reconhecer a importância do direito financeiro.

Esperamos algumas décadas, mas finalmente temos o direito financeiro na grade curricular obrigatória.

[1] HORVATH, Estevão. Direito Financeiro versus Direito Tributário: uma dicotomia desnecessária e contraproducente. In: HORVATH, Estevão; CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury (org.). Direito financeiro, econômico e tributário: estudos em homenagem a Regis Fernandes de Oliveira. Quartier Latin: São Paulo, 2014. p. 157-177.

[2] HORVATH, Estevão. Direito Financeiro versus Direito Tributário: uma dicotomia desnecessária e contraproducente. Op. cit. p. 157-177.

[3] Na Inglaterra, determinava o artigo 12 da famosa Magna Carta, outorgada em 1217 pelo Rei João Sem Terra que “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum[…].” […]. Segundo James Giacomoni, mesmo não envolvendo o lado da “despesa pública”, o artigo 12 da Magna Carta é considerado como “uma espécie de embrião do orçamento público”. Segundo o autor, a partir de 1787, com a Lei do Fundo Consolidado, seguida  da publicação anuaí do relatório detalhado das finanças a partir de 1802, que a despesa passou a ser contabilizada como forma de accountability. Mas foi a partir de 1822 que o chanceler do Erário passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício. Burkhead considera “essa data como a que marca o início do orçamento, plenamente desenvolvido, na Grã-Bretanha”. Fonte: GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15ª edição ampliada, revista e atualizada. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2010.

[4] ATALIBA, Geraldo. Apontamentos de ciência das finanças, direito financeiro e tributário. São Paulo: RT, 1969, p. 21.

[5] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Direito Financeiro: conceito, autonomia e fontes. In: MARTINS, Ives Gandra. (org.). Tratado de Direito Financeiro. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 9-20.

[6] PISCITELLI, Roberto Bocaccio. O processo de elaboração e execução orçamentárias no Brasil: algumas de suas peculiaridades. Revista de Economia Política, v. 8, n. 3 (31), p. 421-434, jul./set. 1988.