A análise de impacto regulatório (AIR) é um requisito indispensável à elaboração de normas no Brasil. Trata-se de um processo que obriga os reguladores a conduzirem estudos prévios e estruturados antes de aprovar novas regras, garantindo decisões mais racionais e transparentes. Já consolidada em diversos países, a AIR passou a ser obrigatória para as agências reguladoras brasileiras com a Lei nº 13.848/19 (Lei das Agências) e, em seguida, foi estendida a outros órgãos da administração pública federal, autarquias e fundações públicas, pela Lei nº 13.874/19 (Lei da Liberdade Econômica). Esse avanço representa não apenas um marco legal, mas também uma mudança cultural na forma como o Estado deve intervir na vida econômica e social.
AIR é um instrumento amplamente adotado para reguladores ‘típicos’
Estudo conduzido pelo Projeto Regulação em Números, da FGV Direito Rio, analisou todos os atos normativos produzidos pelas 11 agências reguladoras federais brasileiras, entre abril de 2021 e abril de 2024, revelando que a AIR já se tornou parte da rotina decisória de todas elas. Nesse período, foram publicados 1.415 atos normativos, dos quais 252 contaram com relatórios de AIR como instrumento de apoio à decisão. A Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) liderou a produção, com 67 relatórios, seguida da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) que produziu 44 relatórios. Esses dados evidenciam importante avanço institucional da AIR nas agências.
Resultado semelhante foi identificado em pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O estudo apontou que o governo federal conta com 32 reguladores stricto sensu — isto é, órgãos cuja atividade-fim é o exercício da função regulatória. Nessa lista, além das agências reguladoras, figuram instituições como o Banco Central (BC) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), entre outros. Dos 32 reguladores stricto sensu, 26 (81%) divulgaram relatórios de AIR no período de abril de 2021 a abril de 2024. Esses dados revelam que a cultura da análise de impacto regulatório também se encontra, em alguma medida, incorporada à rotina de órgãos com clara competência regulatória.
AIR não é um instrumento amplamente adotado por reguladores ‘atípicos’
Para aprofundar a questão, a pesquisadora Luiza Szczerbacki Castello Branco, do Projeto Regulação em Números da FGV Direito Rio, analisou a produção de relatórios de AIR em 70 entes da administração pública, autarquias e fundações públicas, no período de abril de 2021 a dezembro de 2024. Os resultados revelaram um quadro ainda incipiente: nenhuma das 6 fundações examinadas elaborou AIR; entre as 22 autarquias, apenas sete (32%) produziram relatórios; e, no universo dos 42 órgãos restantes analisados, somente 18 (43%) realizaram análises de impacto.
A pesquisa revelou não apenas que a AIR é realizada por um número restrito de entes — apenas 35% —, mas também que, mesmo entre esses, o volume de análises permanece reduzido. À exceção do Ministério da Saúde (MS), do Ministério da Agricultura e Pecuária e Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), todos os demais órgãos elaboraram menos de 15 relatórios cada, em quase 4 anos de produção normativa (figura 1). Esse cenário reforça que o uso da AIR ainda é limitado e que a mudança cultural necessária para consolidar uma produção normativa mais qualificada não se disseminou de forma consistente fora do núcleo das agências reguladoras.
Figura 1: quantidade de relatórios de AIR
De abril de 2021 a dezembro de 2024
Reguladores ‘atípicos’ não se percebem como ‘reguladores’
O estudo também aplicou questionários aos entes participantes para investigar as razões do baixo uso da AIR. As respostas revelaram uma dificuldade recorrente: muitos órgãos não se reconhecem como reguladores. Parte significativa afirmou exercer apenas funções de operacionalização de atividades ou de implementação de normas, restringindo de forma equivocada o conceito de regulação.
Em 2022, o Ministério da Economia realizou um censo com reguladores federais. O ministério optou por coletar informações apenas de órgãos e entidades que se autodeclararam reguladores. O censo atingiu, portanto cerca de 50 órgãos e entidades, número esse que é substancialmente inferior ao levantado, por exemplo, em estudo promovido pelo MDIC, que identificou haver 237 reguladores federais no Brasil (Cunha Jr., 2024). O número de reguladores autodeclarados é inferior inclusive ao levantamento realizado pela referida pesquisa do Ipea, que identificou um total de 135 reguladores federais no Brasil.
Solução parece estar no fortalecimento das normas de processo administrativo normativo
Tal percepção, no entanto, ignora que a edição de atos normativos ou a prática de atividades fiscalizatórias — que disciplinam comportamentos — configuram, em essência, funções típicas de regulação.
Em artigo publicado anteriormente nesta coluna, Natasha Salinas e Bernardo Padula defenderam a necessidade da instituição de normas gerais de processo administrativo normativo que possam ser aplicáveis a todos os órgãos e entidades da administração pública federal que editam normas, ainda que essa atividade normativa seja residual. Como um de nós já teve a oportunidade de manifestar neste evento aqui talvez seja necessário que os novos instrumentos legais troquem expressões como “análise de impacto regulatório, “avaliação de resultado regulatório” e “agenda regulatória” por “análise de impacto normativo”, “avaliação de resultado normativo’ e “agenda normativa”.
Afinal, órgãos e entidades da administração pública podem não se reconhecer como reguladores, mas dificilmente não se reconhecerão como editores de normas. Se esse for o preço a se pagar para avançarmos no uso indiscriminado de boas práticas “regulatórias” por todos os órgãos e entidades da administração pública federal, que assim o façamos.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login