Reunião Mundial de Direito Aduaneiro: dados, tecnologia e futuro

Na última semana, foi realizada a 17ª Reunião Mundial de Direito Aduaneiro na cidade do Porto, em Portugal. Promovida pela Academia Internacional de Direito Aduaneiro (Icla), este evento anual reúne não apenas seus membros efetivos, mas profissionais qualificados, autoridades e acadêmicos do mundo todo.

Sob o tema geral “controle aduaneiro na era da sustentabilidade, digitalização e segurança num cenário de guerra comercial”, a maior parte das discussões girou, direta ou indiretamente, em torno da relevância e das formas de utilização da tecnologia da informação — principalmente, mas não apenas, a inteligência artificial — para um controle aduaneiro moderno, preciso e ágil.

Surpreendentemente, um dos painéis que mais me chamou a atenção foi conduzido apenas por brasileiros, os auditores-fiscais da Receita Federal Rosaldo Trevisan (brilhante coautor desta coluna e mestre que dispensa apresentações), Fabiano Coelho (subsecretário de Administração Aduaneira) e Antônio Lindemberg (superintendente da 1ª RF).

Vale esclarecer que a surpresa se deve ao fato de que, ao longo dos anos, já tive inúmeras oportunidades de ouvi-los e que não esperava que, mesmo assim, ainda mais no contexto de um congresso internacional, fosse ser este o painel que mais me chamou a atenção e convidou a refletir.

Diante disso, utilizo o espaço da coluna desta semana para dividir algumas impressões e questionamentos que me fiz ao tentar digerir o que vi e ouvi no evento como um todo, não apenas para permitir que aqueles que estavam ausentes possam, de alguma forma, ter acesso, mas para trocar o conhecimento adquirido e fazer com que essas questões e lições possam ser levadas à diante no cenário brasileiro.

Uso da tecnologia e da inteligência artificial no comércio exterior

Um tema que teve grande repercussão em diversos painéis cuja conclusão entre palestrantes e participantes parece ter sido unânime se refere à questão da inteligência artificial como ferramenta aplicada aos objetivos e necessidades da administração e dos operadores do comércio exterior.

A perspectiva da tecnologia como mera ferramenta é relevante na medida que fixa a premissa de que os dados e conclusões digitalmente obtidos sempre necessitarão de supervisão. Afinal, a depender do conjunto de dados fornecidos ao sistema e da forma como os questionamentos foram realizados, é possível obtermos resultados diferentes dos esperados ou mesmo do que consideramos “confiáveis”.

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Além disso, independentemente de um determinado sistema ou inteligência artificial cometer erros, a responsabilidade sempre será imposta àqueles sujeitos por trás da tecnologia – o que igualmente reforça a necessidade de que as modernizações sejam implementadas, mas sob cautelosa supervisão e transparente auditoria humana.

Supervisão sobre o uso da tecnologia

Na palestra de abertura do evento, o diretor da Divisão de Comério e Ambiente da OMC, Aik Hoe Lim, trouxe uma provocação relevante, afirmando que o “comércio internacional não existe no vácuo” e que, portanto, o comércio é sempre “o reflexo da sociedade” naquele determinado momento. Portanto, em um momento histórico em que a tecnologia tenha um papel central na vida das pessoas e das empresas, natural que ela também reflita diretamente no comércio e na forma como este é conduzido e controlado.

Neste sentido, parece existir certo consenso sobre a relevância da tecnologia aplicada ao comércio exterior, bem como sobre a impossibilidade de delegação integral de atividades e competências à inteligência artificial, seja ela utilizada como ferramenta pelos operadores privados do comércio exterior ou pelas autoridades governamentais, uma vez que a busca por modelos de validação e mensuração de sua confiabilidade ainda é questão sensível e pouco explorada.

Na visão de Valerie Picard, diretora da Câmara Internacional de Comércio (ICC), o foco da questão não está em remover o elemento humano da equação, mas utilizar a tecnologia em favor do comércio, principalmente no caso de pequenas e médias empresas que não possuem o mesmo grau de recursos financeiros e de pessoal. Para tanto, ela acredita que parte importante do avanço do tema está na necessidade de um marco legal multilateral para regulamentação do uso de dados aplicados ao comércio internacional e ao comércio digital 1 ainda que o momento atual não parece muito propício para acordos desta magnitude.

Despertar do Brasil para o Direito Aduaneiro

No painel conduzido pelos painelistas brasileiros, destacou-se o crescimento do Direito Aduaneiro no País sob diversas perspectivas, não só pelo crescimento vertiginoso de publicações e estudos técnicos e da criação de cursos de pós-graduação na área, mas também pelo fato de que a delegação brasileira presente no evento foi a maior da história.

E, diante disso, admitiu-se que, em que pese todos os avanços ocorridos, a legislação nacional ficou para trás, ainda que parte do problema esteja em discussão sob o contexto da Lei Geral de Comércio Exterior (LGCE) atualmente em tramitação no Senado.

Como este não é o tema do presente artigo, me permitirei deixar um único comentário a este respeito e que também é derivado do que ouvi painelistas de outros países abordarem: quando se trata de pensar legislação aduaneira, não importa onde, não basta garantir que esta atenda determinada sociedade e/ou contexto atual, mas que seja criada para “olhar para o futuro” e, assim, já possuir mecanismos e ferramentas para o que está por vir.

No caso da LGCE, como comentamos, existe uma clara atualização em relação ao defasado Decreto-Lei nº 37/66. Todavia, ao verificarmos de maneira prática seu texto, observa-se que este reflete uma tentativa abstrata de comprometer a administração aduaneira a compromissos firmados há quase uma década pelo Brasil por meio do AFC/OMC e da CQR/OMA. Ora, será que isso parece suficiente para garantir que o País olhe e se prepare para o futuro do comércio exterior? Há quem tenha sérias dúvidas…

Transparência ativa              

Diante dessa crítica, o leitor deve se perguntar, o que deve ser feito então? E a resposta — ou ao menos um bom primeiro passo — foi sugerido na fala do subsecretário Fabiano Coelho quando defendeu que o uso da tecnologia no contexto da Receita é uma necessidade, não apenas pelos problemas no quadro de pessoal e pelos desafios de controlar um País com fronteiras extensas, mas que isso deve vir acompanhado de uma maior transparência sobre os dados utilizados e na forma de prestação de informação à sociedade.

A expressão “transparência ativa” pode ter várias interpretações, mas vem sendo utilizada pela administração federal para aludir à disponibilização ampla e proativa de informações de interesse público pelo governo como forma de não acumular pedidos de acesso à informação via requerimento formal (“transparência passiva”), bem como, para aumentar o grau de transparência e publicidade sobre a gestão dos órgãos públicos.

No caso do comércio exterior, nos parece que um dos principais problemas de transparência atualmente encontrados se refere à falta de acesso a dados mais detalhados e precisos sobre importações e exportações de produtos. Visto que, desde a desativação do Siscori em 2021, a única fonte pública disponível é o sistema ComexStat, cujo alto grau de agregação dos dados impede que qualquer tipo de análise mercadológica ou estratégica seja efetivamente conduzida.

Outro ponto relevante — e que se relaciona diretamente com a impossibilidade de delegação cega de processos e análises à inteligência artificial — é a necessidade de que os mecanismos de gestão de risco sejam auditáveis e suas estatísticas disponibilizadas periodicamente aos operadores.

Isto porque, embora se concorde inteiramente com a Receita que os perfis de riscos e os parâmetros objetivos de análise sejam mantidos sob confidencialidade, sob pena de que se comprometa à eficácia dos controles existentes, é indispensável que os operadores, na condição de tutelados, sejam informados dos critérios ou categorias gerais de análise (inclusive por questões de legalidade), bem como, que o resultado anual ou semestral dessa gestão de risco sejam divulgados de modo a validar as variáveis e metodologias empregadas, ou a indicar a necessidade de ajustes e substituição de parâmetros para garantir que os interesses nacionais legítimos e adequados sejam defendidos.

Mudança na cultura institucional

Outra passagem relevante do painel conduzido pela Receita foi a fala de Antônio Lindemberg sobre o presente e o futuro da instituição. Essa mudança visa fazer com que o órgão arrecadatório como um todo, mas principalmente a aduana “deixe de ser muro” e passe a aproximar a instituição de seus colaboradores e da sociedade.

Em que pese as críticas e divergências que tenho em relação à atuação da Aduana brasileira, acredito que é visível esse movimento e esforço de aproximação entre Receita e setor privado, tanto pela ampla e acessível participação de auditores e autoridades em eventos da área por todo o Brasil, quanto pela abertura ao diálogo em áreas sensíveis.

E, neste contexto, dois exemplos recentes me parecem relevantes e dignos de destaque. O primeiro se refere ao envolvimento do Sindicato dos Despachantes Aduaneiros do Estado de São Paulo (Sindasp) nos testes e ajustes de novos módulos do Portal Único — tendo sido promovido a um importante parceiro da Aduana no avanço prático deste relevante e complexo projeto.

O segundo refere-se a um acordo de cooperação recém firmado entre a Receita Federal e a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) para criação de um programa piloto para substituir o Siscori e permitir que, por meio da anonimização de dados realizada pela inteligência artificial, seja possível retomar a divulgação de dados de forma mais precisa e detalhada do que se tem acesso atualmente.

Marco Safe e o futuro da parceria público-privada

Os exemplos conferidos acima, bem como os elogios às falas das autoridades brasileiras durante a reunião mundial refletem a existência de ações concretas para a melhora do ambiente do comércio exterior no Brasil.

Por outro lado, o que se verifica é que, apesar de louváveis, esses projetos e posicionamentos precisam de raízes mais profundas para que passem de ações específicas e pontuais — normalmente relacionadas a um grupo específico dentro da Receita que vem tentando se opor ao modelo antigo e a modernização à administração aduaneira — e se tornem, verdadeiramente, reflexos de uma visão e atuação institucional e passem a valer como regra geral.

No âmbito da OMA, foi criado em 2005 o chamado Marco Safe, estabelecendo parâmetros para ampliar a segurança e a facilitação do comércio internacional. Este marco, por sua vez, foi desenvolvido a partir de três principais pilares estruturais, sendo o segundo deles voltado à relação Aduana-empresas, justamente pela necessidade de fortalecimento da relação público-privada como parte fundamental da construção de uma aduana moderna e eficiente.

No caso do Brasil, embora estivesse submetido às regras e recomendações da OMA, a adoção de medidas relacionadas ao Pilar 2 do Marco Safe sempre foram tímidas. Os maiores avanços se deram no campo do Programa OEA, que, embora relevante, não pode ser a única fonte de cooperação e confiabilidade.

Como já tratamos em outras oportunidades, não se pode restringir a noção de conformidade a um grupo pequeno e restrito de empresas certificadas, principalmente quando o programa tem critérios de eligibilidade que impedem muitos tipos de operadores de fazerem parte e que, mesmo aos que cumprem os requisitos, o tempo de espera pela certificação tem sido superior a um ano.

A parceria aduana-empresas deve sim envolver e enfatizar o Programa OEA, mas deve permitir outros canais de diálogo com o setor privado, principalmente no que se refere à comunicação e à instrução das empresas para que erros pontuais e infrações de menor impacto sobre o controle aduaneiro possam ser esclarecidos e superados.

Em um contexto em que o comércio internacional, apesar dos desafios, permanece relevante, em que os fluxos de entrada e saída de mercadorias não são compatíveis com os recursos humanos existentes, e que, como visto, a tecnologia não deve substituir integralmente às atividades humanas de controle e fiscalização, torna-se indispensável que a distinção entre as operações de alto e baixo risco sejam devidamente identificadas como forma de permitir a concentração de esforços e recursos nas fiscalizações que realmente atendem aos interesses de proteção da sociedade e não a mera arrecadação.

Por onde começar?

Durante o evento, muito se discutiu sobre a necessidade de implementação e manutenção de “controles aduaneiros inteligentes e eficientes”, os quais não dependem unicamente do uso de tecnologia, mas da criação de pontes que permitam que aduana e setor privado convirjam e atuem de forma coordenada para combater o que deve ser combatido e dar fluidez para o que é conforme.

Diante disso, alguns dos pontos de partidas possíveis são: (1) expandir políticas de conformidade de modo a não limitar a confiabilidade apenas aos certificados no OEA; (2) utilizar o contexto da LGCE para definir o que é o erro escusável e permitir o tratamento diferenciado dessas ocorrências, bem como, para determinar que os critérios gerais de gestão de risco sejam públicos; (3) publicar as estatísticas de comércio exterior de forma anônima, mas no nível mais desagregado possível — o que, a nosso ver, seria viável diante das novas funcionalidades do próprio Portal Único, que passa a utilizar os atributos pré-constituídos ao invés de descrições abertas e amplas; (4) aumentar o uso das consultas públicas e melhorar sua publicidade, tanto no que se refere à antecedência de publicação, quanto na apresentação dos resultados obtidos e de forma as contribuições afetaram a versão final das normas; e (5) determinar prazos periódicos e determinados para que os Time Release Studies sejam revistos e publicados, de forma a permitir que estes sejam mecanismos reais de avaliação do comércio exterior brasileiro — por exemplo, a cada dois anos.

A boa notícia é que o Brasil assumiu o compromisso de sediar a próxima Reunião Mundial da Icla, que acontecerá no ano que vem. Isso significa que, além da oportunidade de ampliar ainda mais o acesso a discussão de alto nível sobre o Direito Aduaneiro, teremos espaço para, ao longo deste ano, de debater sobre temas e questões que queremos debater e, principalmente, implementar.

Por fim, cabe mencionar que Fernando Pieri, outro autor e colega nesta coluna, também participou de painel durante o evento, tendo trazido contribuições e provações valiosas a respeito do futuro do Programa OEA no mundo — o que, igualmente, converge à questão da busca por conformidade.